我国农村社会保障构建困境与求解之道-基于国家责任的视角

　　社会保障制度具有防止非贫困的社会成员沦为贫困阶层及帮助贫困的社会成员摆脱生活困境的双重功能，其通过再分配缩小贫富差距缓和社会矛盾，其是一项经济制度，更是一项社会制度，是一个国家和社会中最重要的安全阀和减震器。国家要实现经济持续发展，构建稳定社会，促进城乡统筹等都离不开社会保障制度的有效构建。近年来我国城镇社会保障制度日渐完备，而与此形成鲜明对比的是农村社会保障制度的长期踌躇不前。农村社会保障制度的严重缺失极大制约了农村其他制度成功变革的空间，延缓了农村城镇化步伐，故对农村社会保障构建困境及其求解之道予以探寻，实有必要.

　　一、制度残缺不全、保障水平低下：我国农村社会保障制度之现状

　　在历经了家庭保障为主，政府、社区适当扶助阶段(建国初期)、以农村社队集体经济为依托、集体保障为主，国家适当扶助阶段(农业合作化至党的十一届三中全会期间)后，自80年代初到现在，随着我国经济体制改革的深入，我国农村的社会保障事业也得到了相应的发展。但由于我国特殊的政治经济条件，我国农村社会保障制度仍严重滞后，尤其是在家庭联产承包责任实施以后，原有的一些以集体经济为依托的社会保障项目(如合作医疗)受到削弱，而新的制度并未完全建立。到目前为止我国农村社会保障制度虽初具雏形，但远未完善，广大农民仍显性或隐性地被拒之于此社会安全网之外。

　　(1)农村社会保障体系残缺不全、覆盖面窄、水平低。完善的农村社会保障体系是最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度、社会救助制度、医疗救助制度、社会福利制度、被征地农民社会保障制度及农民工社会保障制度等一系列制度的集合，我国近几年来在农村社会保障体系构建方面虽有大的进展，但依然问题众多：始于2003年的新型农村合作医疗制度目前虽已初步全面建立，但在西部地区依然落实缓慢，且其主要是作为大病统筹的手段，并不包括因日常疾病及意外伤害等的医疗费用，同时其采用的先支付后报销方式，报销比例、支付金额上限限制等，也弱化了该制度的运行和执行效果；2007年始试点的农村最低生活保障制度，月人均财政补助标准仅几十元，难免有杯水车薪之感，且目前全国绝大部分地区都尚未建立；农村养老保险制度建设多年但至今仍远未健全，2009年虽开始了新型农村社会养老保险试点，但前路依然漫漫，而全国70％以上的老龄人口分布在农村地区，如何及时有效应对人口老龄化浪潮，亦颇费思量。此外，伴随着我国社会的转型，失地农民和农民工保障问题日益突出：“圈地运动”的推进使目前我国失地农民已达4000万，2030年将达5000万以上，对失地农民群体的社会保障处理不当，极易引发社会安定问题。农民工保障问题亦十分严峻，按照2008年的数据计，全国参加工伤保险的农民工人数为4891万人，仅占农民工总数的21．3％，参加医疗保险的为4142万人，仅占总数的18％，参加养老保险的人数更少，仅2330万，仅占总数的10．1％。

　　(2)农村社会保障资金匮乏，缺口极大。我国农村社会保障资金筹集目前坚持“农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”原则，而国家财政投入力度的不尽人意和农村居民缴纳能力的有限直接致使农村社会保障资金匮乏。根据国家统计局《劳动和社会保障事业发展统计公报)2005年的数据显示，36％的城镇居民享受的养老、失业、医疗、工伤、生育社会保障支出总额为5401亿元，占社会保障支出总数的99．6％，而占全国人口总数64％左右的农民所享受的社会保障支出仅占总数的0．4％。D哒种严重失衡的比例在近几年所有改善，但并未有根本性的调整和变化。

　　(3)相关立法严重滞后。时至今日，我国还没有一部系统完整的社会保障法，目前规范我国农村社会保障制度的主要是一些政策法规，如《县级农村社会养老保险基本方案》、《农村五保供养工作条例》、《关于加快农村社会保障体系建设的意见》、《关于实施农村医疗救助的意见》、《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》及《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等，且其中对关键性问题的规定亦较为模糊——如《农村五保供养工作条例》规定，供养资金在地方政府财政预算中安排，中央财政对财政困难地区在资金上给予适当补助，但各级政府具体在预算中如何安排，中央政府适当补助的比例是多少等核心性问题均未规定。这种立法层级不高，主要依靠政策文件来推行相关制度的最大弊端在于，政策文件本身固有的连贯性、稳定性及协调性是极度欠缺的，权威性的大打折扣极易造成有令不行，使农村社会保障制度经常处于变动之中，随意性极大，各级政府往往根据自己的偏好来选择自己的责任承担。

　　农村社会保障制度的缺失与滞后，不仅恶化了农村居民的生存条件，进一步加剧了本已悬殊的城乡差距，也使得已转移和待转移的农村劳动力始终无法割舍与土地的联系，从而延缓制约了农业现代化和农村城镇化的发展进程，甚至进而危及到了社会稳定——公民基本生活的物质基础的崩溃必然会演化成社会安全秩序的破坏力量。