二、国家责任缺位：我国农村社会保障困境的主要成因

　　中国农村社会保障制度发展缓慢的原因是多方面的，如长期存在的二元经济结构的制约、中国农村经济发展落后使农村社会保障制度的发展缺乏经济基础、农村社会保障法律的欠缺使农村社会保障制度缺乏约束力、农民“养儿防老”情结浓厚社会保障意识差使农村社会保障制度发展缺乏内在动力等，但笔者认为，农村社会保障薄弱的根本原因，是决策者对农村社会保障的遗忘和忽略，换言之，国家对农村社会保障责任承担的缺位及在城乡社会保障责任承担上的二元分配机制(即对城市社会保障责任的偏向性分配)是农村社会保障现状的主要成因。“福利国家之父”贝弗里奇早在1942年就提出了社会保障的全面普遍原则和区别对待原则，前者指社会保障的覆盖对象为全体国民，后者则指根据不同的社会成员制订不同的社会保障标准。[51而在建立我国农村社会保障制度的思路上，我国似乎更多的强调了区别对待，创建并一路沿袭了城乡迥异的二元社会保障制度，在城乡各自展开制度安排，在城市努力达到全面覆盖的同时在农村则是逐步推开，并寄希望于农村经济的自发结构升级完成城乡的制度衔接。国家社会保障责任的这种偏向性分配使工农两大阶级的社会保障被城乡属性所分割，最终造成了城市人口对社会保障的依赖和农村人口大面积贫困或因灾、因病、因各种变故而返贫的严重局面。

　　自经济体制改革以来，国家逐渐将过去单纯由国家承担的保障责任予以重新调整配置，在城镇国家将社会保障责任予以分散、分摊，在农村，政府虽已开始建立农村社会保障体系，但改革的力度、深度及收效均甚微，旧农村贫困人口的脱贫、农村富裕劳动力的就业、农村老年人口的养老及农村人口的卫生保健等基本社会保障的享有程度与城镇人口仍存有相当大的差距。虽然这种差距的存在有其不可避免性，是城乡经济发展水平及各方面承受能力差异的必然反映，在某种程度上是不宜置评的，但国家在其社会保障责任市场化分配的社会政策制订方面，确有明显的不公平存在，最直观的是财政支持力度的差异；在立法建设方面，从1991年至今国务院和有关部门发布的涉及城市社会保障的法律法规有30多个，而涉及农村社会保障的却寥寥无几；在社会保障制度设计上，在国家立法和资金支持下，现阶段城镇已建立了比较完善的保障体系，而农村制度安排才刚刚起步；就社保组织建设而言，国家也几乎把精力全部投注于城市。①

　　一言以蔽之，我国社会保障制度的整体性倾向依然是沿袭计划经济时代所形成的城乡迥异二元社会保障制度，从建国到现在，政府并没有实质性的参与农村社会保障制度的建设，更没有发挥主心骨的作用，而是一直在寻找可能的依托对象，以推脱逃避自身的责任。正是国家责任的缺位和社会保障资源在城乡间分配的严重失衡直接导致了农村社会保障的不尽完善。