（一）现状与问题

　　１．早期农保制度建设自１９９８年进入第三阶段以后陷入僵局，至今没有实现大的突破。 到目前为止，全国已有３１个省、自治区、直辖市的１９００个县熓小⑶、旗牪煌程度地开展了农保工作，５４４２万农民参保，积累保险基金３１０亿元，有３０１万参保农民领取养老金。这些农保总体上属于早期农保性质。早期农保试点工作不成功，陷入僵局，主要表现在四个方面：

　　一是发展严重不平衡，已经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计２２１亿元，占全国农保基金总额的７１．３％。

　　二是管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。１９９８年机构改革至今，全国虽然省级多数已将农保管理职能划入劳动保障部门，但多数地县级单位和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况，造成不少地方管理工作断档。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。目前河南、江西两省，农保工作整体留在民政部门。宁夏的农保已从省民政厅划出，但至今仍没有移交省劳动保障厅。在全国１９００个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交、市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。与此同时，很多内地和西部省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保。

　　三是基金分散，管理存在流失和损耗现象。目前全国３１０亿元农保基金分散在１９００个县市。由于管理体制不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。据劳动和社会保障部统计，２００５年全国３１个省份中，涉及１９００个县、２．６万个乡镇，农保系统大约有干部近１万多人。

　　四是老年受益保障不能兑现，保障水平低。很多参加早期农保的农民在年龄达到６０岁后，每月领取以前规定的养老金的承诺不能兑现。以湖南省株洲市天元区群峰镇为例，１９９３年由村组出面，把出租山林的收入钱上交给区民政局，参加了区政府主办的农村社会养老保险。当时政府说，一次交２００元，６０岁后，每月就能领３０元养老金。但到２００４年后，民政局通知让把２００元的本金领走，没给一分钱利息。一些仍按照早期试点制度发放养老金的地区，如在我们调查的北京市朝阳区黑庄户乡村民反映，其发放养老金的数额也只有当初承诺数额的一定折扣后的比例，不能全发，比如发放６０％～７０％左右。

　　２．部分地方开始新型农保试点，但全国性政策试点尚未开始。２００３年后，苏州市等一批经济发达的地区开始新型农保试点，取得了好的发展效果。上海等其他一些地方结合城市化快速发展的需要，在农村地区（特别是在城乡接合部）也开始了新型社会保障的试验。这些探索在制度创新方面取得了新的进展。２００６年，劳动与社会保障部计划在全国选择８个不同类型的地区进行新型农保试点。不过，这些新型制度的发展还没有上升到全国性政策试点的高度。