国务院于2011年7月1日启动了城镇居民社会养老保险试点。年满16周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民社会养老保险。城镇居民社会养老保险所需资金由个人缴费和政府补贴相结合，实行社会统筹和个人账户相结合。参保人死亡，个人账户中除政府补贴外的资金余额，可以依法继承。

　　在此之前，中国最主要的养老保险制度是城镇职工基本养老保险制度，到2009年底已覆盖2.36亿人；2009年，中国启动了新型农村居民养老保险试点，并逐年扩大试点范围，到2010年底已有1.43亿人参保；至于公务员和事业单位人员，则享有财政保障的退休金制度。几大制度之外，城镇无业人员并无任何养老的社会保障。据统计，这部分居民至少有5000万人以上，其中60岁以上的老人约2000万人。

　　今年的城镇居民社会养老保险试点将覆盖全国60%的地区。按照计划，中国将在2012年基本实现城镇居民养老保险制度的全覆盖。这对于中国社会保障体制建设具有重要意义。

　　不过，如果城镇居民社会养老保险能够实行分类实施，即对城镇职工家属采取职工遗属保险，而对非居民家属采取独立的城镇居民保险，可以大大提高保险的针对性和效率。

　　城镇非就业居民分类

　　目前，城镇居民社会养老保险将每个16岁以上的城镇非从业居民均覆盖在内，并对参保人给予普遍的补贴。显然，这里的“非从业”居民是长期不参加有报酬劳动的居民，而不是临时性失业的居民；后者在生命周期的更多时间内是就业的，从而可以纳入城镇职工基本养老保险的覆盖范围。

　　实际上，城镇非从业居民可以分为两类：第一类是虽然本人不就业，但却是城镇职工的直系亲属(包括配偶、子女等)或受赡养人；第二类是除第一类以外的其他城镇非就业居民，即不是城镇职工的直系亲属，在一生大多数时间中不就业的居民。

　　第二类居民又可以分为两部分：一部分是有劳动能力但长期不就业的。对于这种情况，如果本人或其家庭有足够的收入来源(如财产收入)，政府可以不予干预；如果没有足够的生活来源，政府应当鼓励和帮助他们就业，而不是长期将其作为救助对象。因此，不妨将这一部分人排除在讨论范围以外。

　　另一部分是由于残障等某种客观原因，在一生的大多数时间中不能就业或不能正常就业，且没有其他家庭收入来源的居民。这类居民往往在步入老年以前，就需要政府和社会给予某种形式的帮助或救助。对于他们，可以在中央和地方政府补贴的基础上，建立独立的居民养老保险。但是，在多数情况下，这些人向养老保险个人账户缴费的能力有限，可能更多需要通过民政救济来解决其缴费问题。

　　遗属保险的意义与适用范围

　　本文主要讨论第一类居民——即本人退出劳动力市场，但属于城镇职工的受赡养人——的养老保险问题。在一般情况下，其家庭成员中的就业者，不妨称为“养家人”，应当已经参加了城镇职工基本养老保险。还可以假定，一个家庭的“养家人”退休后，其退休金和其他收入足以维持他和他的受赡养人他们的生活开支。由于“养家人”退休时一般子女已经成年并独立，所以这时的受赡养人一般是配偶。在这种情况下，如果一个家庭的受赡养人先于“养家人”死亡，那么就不存在“非从业居民”的养老风险问题了。

　　真正的养老风险在于“养家人”先于受赡养人死亡的情况，这时受赡养人即遗属将失去原有生活来源。所以，对于第一类非从业城市居民来说，社会养老保险的重点是解决这种风险。大多数发达国家的解决之道不是另外设立独立的居民养老保险，而是在社会保险中设立遗属保险项目。由于女性平均寿命高于男性，因此遗属多为老年妇女。