此后，个人账户资金占缴费比例大还是小的问题成了争议焦点。最后，国务院1995年下发的政策里，只好囊括做大（16%）和做小（10%）两种方案，让各省市自行选择。前者因为是体改委力挺被称为体改委方案，后者被称为劳动部方案。

　　有史料记载，在这两个方案的基础上，各地的缴纳比例各不相同，一时间全国衍生出上百种小方案。南方周末记者查到的部分省市方案上，个人账户比例从4%到17%不等。

　　到了1997年秋，国务院只好再下文，把各地的标准统一下来：按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费为8%，企业为3%，个人无法达到比例的地区，差额先由企业负担，再逐步提高，企业缴费比例，不超过职工工资的20%。这意味着，原先个人缴费3%的比例要大幅提升。

　　但改革所无法回避的难题是，转型成本谁来承担？换言之，在这个制度实施之前，依靠现收现付制获取养老金的人的养老问题怎么办，这也是当时以劳动部为代表的反对者给出的一个主要理由。据世界银行、体改委和劳动部等方面在1995年的测算，按当时价格这个成本从1万亿到3万亿不等，最高可能占1994年中国GDP近七成。

　　而参照智利等改革经验，这个存量群体的养老应该由财政另行筹措解决，这是一个中国学界普遍认同的原则，曾在国务院体改办参与过社保改革工作的高书生形象地称之为“旧制度关门”。

　　针对这个问题，1990年代上半期，以吴敬琏、周小川为首的中国经济体制改革总体设计课题组等经济学者，曾设计了国有资产“切一块”、发行债券等方案，但后来无一被采纳。吴敬琏在《当代中国经济改革》中称，这是因为“受到某些政府职能部门的反对”，而反对的理由是国家并不对老职工负有债务。

　　一位国务院决策咨询机构专家则对南方周末记者强调，1990年代中央财政拮据，分税制改革后，经过多年积累才逐步强大，当时国企总体效益也不好，很多还在为脱困挣扎，所以当时并不具备把旧制度完全切割出去的现实条件。

　　官方的想法，是用新制度来消化老问题。体改委副主任刘志峰曾公开表示，在未动用之前，账户里有没有钱相对应，对职工个人并不重要，重要的是要按规定期限支付，空账问题是因为建国40年职工没有预筹积累，需要代际转移的方式逐步消化。

　　于是乎，统账结合模式实行之初，为了应付“老人”们的养老金开支，势必要挪用新缴费群体的个人账户资金，导致个人账户成为“空账”，为后世带来巨大风险。到1999年，全国挪用的个人账户即空账规模就已超千亿，财政部等部门亦因此提出抗议。

　　当时国务院发展研究中心在一份报告里强调，“问题的核心在于试图回避旧体制遗留的政府责任”。

　　在1990年代末期，中国内有国企“下岗分流、三年脱困”、外有金融危机波及，东三省等地区出现了突然大量国企职工提前进入退休养老，地方和企业无力负担，各地拖欠的养老金达百亿之巨，还引发了一些群体性事件。

　　养老保险制度何去何从又成为了一个焦头烂额的热点话题，个人账户的去留也再次引起争论。

　　2000年时，朱镕基总理在会见来华参加社会保障体制改革研讨会的外国学者时，提出的问题之一就是“中国是否应当放弃个人账户”。

　　这时，人口老龄化的压力正日益迫近，这意味着中国的养老保险面临的是双重压力，各种研究机构测算出的未来“空账”规模高得吓人，多的到几十万亿，引来社会恐慌。按世界银行测算，如果不改革，到2030年中国的退休开支将占工资总额近五成，可能带来严重社会经济问题。

　　但2000年参与改革方案设计的原国务院发展研究中心社会保障部部长丁宁宁对南方周末记者称，在其中要分清旧体制遗留问题、执行中的问题和以后老龄化的问题，但很多人并没有理解分清这三个问题的重要性，仍然坚持用大空账来吓唬政府。

　　而在这个空账威胁论下，中国从矛盾尖锐的辽宁开始，试点财政补贴“做实”个人账户。另外，用国有资产来化解这个问题的思路此时终于得到采纳。2001年国务院出台政策，成立全国社保基金，用于统筹应付这个问题，国务院要求国有股IPO和增发时，必须按融资额的10%出售股权，上缴全国社保基金。

　　可刚一出台，股市震荡，几个月后证监会被迫叫停，后来这个政策被缩小到只对海外上市的国有股实行。

　　到2005年底，在东三省等省市缩小个人账户占比，由财政补贴“做实”的试点基础上，国务院又再下文，把个人账户占工资比重从11%下调到8%，这部分钱全部由个人缴纳，而20%的单位缴纳部分全部拿去统筹。

　　此时，中国现行的养老保险模式基本形成，按照中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文的说法，中国也成为了世界上缴费率最高的国家之一。十来年发展下来，全国社保基金目前的规模不到九千亿，而空账规模已超过两万亿。

　　曾和周小川一起完成社会保障制度改革课题的王林则遗憾地说，如果当时及早划拨国有资产解决作为应对，那这部分国资也能在高速增长中受益而膨胀，这就有助于抵御这个问题。

　　谁替公务员养老？

　　在目前的制度下，一个企业职工退休后能拿到的养老金是他当时收入的五六成以下，而一个公务员则可拿到八成乃至更高。

　　机关、事业单位的养老制度改革曾在1950年代讨论未果，一直搁置到1980年代企业轰轰烈烈进行养老改革时，依然未见动静。

　　时任劳动人事部部长的赵东宛对南方周末记者透露，1986年改革之前，理论界、有关部门和企业就提出，为什么只在工人中实行劳动合同制，不在干部中也实行呢？但他称当时“时机不成熟”。

　　1992年，时任人事部副部长的程连昌就在《人民日报》发表文章称，要尽快建立和推行机关、事业单位社会养老保险制度，把养老保险费用从财政预算中分离出来，他还提出了要和企业养老水平大致相当等指导思想。

　　1993年，从上海、海南、辽宁等地开始试点机关、事业单位的养老保险改革。但此事一直没有像企业职工养老保险改革那样，逐步推向更高层面，而是就此一晃十来年。

　　在当时，机关、事业单位的养老制度属人事部管，而企业的养老制度归口劳动部。在当时的各种改革调研和讨论时，劳动部时常是以主要参与者的身份出现，人事部则涉及不多。这种部门割据，是当时的改革缺乏通盘考虑的一个背景因素。

　　1990年代初，养老保险改革的讨论轰轰烈烈，但南方周末记者查阅一些当时的官方、半官方会议纪录，机关和事业单位养老保险改革的问题，基本不在议程里，最多是一句话带过。

　　2000年，在国务院发展研究中心完成的养老制度改革方案里，曾写入同步推进机关事业单位养老制度改革，但未被采纳。

　　而南方周末记者在采访多位改革参与者时，听到的最尖锐批评意见是，“当时大家都在装糊涂、回避这个事情”。

　　到2000年代初，国务院、劳动和社会保障部在社会保障方面文件里的说法，还是“公务员和由财政拨款的事业单位，维持原来的养老制度”，以及原有试点地区要巩固成果、“不要退保”。

　　到2003年的十六届三中全会时，“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，终于被提及，但紧随其后的依然是试点。

　　按照郑功成的《中国社会保障30年》一书中的记载，这些试点里，只有个别地区是并入企业职工养老保险改革，其他都是在另外一个盘子里，参照企业改革模式，但缴费率和计发办法完全不同，这个体系的运转差额，由财政拨款。

　　之后这些年里，从公务员法到十六届六中全会的决定，再到十七大报告，一次次把推动机关，事业单位的养老保险制度改革写入其中。但直到2007年，国务院也只是通过了一个《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，继续在广东、上海等五个地方试点。但以上海为例，其实最早在1993年就已开始了试点。

　　在这之前，参加过试点方案征求意见会的高书生，还曾给国务院领导写信反对“并轨”。他对南方周末记者说，1998年后，机关事业单位的住房和医疗改革已经展开，如若很快连养老也改革，冲击太大。

　　最近这些年的“两会”上，要求取消机关事业单位和企业养老保险的“双轨”运行的呼声一直很高，最主要原因是两套体系下养老待遇的不公。在目前的制度下，一个企业职工退休后能拿到的养老金是他当时收入的五六成以下，而一个公务员则可拿到八成乃至更高。

　　但这方面，始终未有较高层面的新政出台，2012年“两会”时，人力资源和社会保障部部长尹蔚民也只是回应说，将来我们在总结试点的基础上要完善这一制度，到合适的时候会在全国范围内推行。

　　郑秉文感叹道，如果最初改革时就把机关、事业单位纳入，彻底改革，有这个离决策层更近的群体的推动，或许现行的养老保险制度还能改得更好一些。