另外，在实践当中，哪一级统筹，就意味着哪一级政府要承担养老金发放的全部责任，这种情况下，省级政府自己提高统筹的意愿也不高。

　　出于现实的考虑，责任最小化，利益最大化自然成为地方政府的首要权衡的问题，他们既想要省级统筹的利益，又不要省级统筹的责任，于是就变成目前名义上的省级统筹，各省份成立省级调节金，有一定的权力，但责任还是在下面的市、县。

　　根据目前的初步方案，未来全国统一的养老金投资运营主体，并不设在人社部之下。这样一来，将分散在各级社保经办机构中的资金收缴集中，需要人社部的配合。而由于大部分个人账户资金系存放在财政专户中，也需要各级财政部门的配合，养老基金的集中面临着多部门协调，难度不小。

　　一位资产管理机构的人士指出，未来即使通过行政力量将各地经办机构管理的养老金加以统筹，并纳入统一管理，但因为各地个人养老金账户的结余不同，最终的利益分配可能存在隐患。他认为，一些存在账户亏空的地方政府比较愿意交出管理权，而一些账户盈余的地方政府则比较迟疑，这还需要决策者加以通盘考虑。

　　争议投资风险

　　以中国资本市场，特别是股票市场的现状，通过何种方式管理最能保证养老金的安全，是业界最为担心，也是争议最多的问题

　　对养老金入市安全性主要的争议，在于基金进入资本市场后的风险控制和透明监管等问题。

　　按照中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔的测算，养老金入市，应该投资股票，“这是唯一能够保证一定收益率的投资方式”，除此之外，中国国内目前并无保证较高固定收益率的投资产品。

　　但与此同时，胡继晔认为，投资股票的权重不能太高，以中国资本市场20年以来的历史数据做推算，养老金投资股票的上限不能超过40％，甚至不应超过30％，否则风险将不可承受。

　　可做参考的是，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社保基金投资银行存款和国债投资的比例不得低于50％。其中，银行存款的比例不得低于10％，在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50％。企业债、金融债投资的比例不得高于10％。证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％。

　　因此一些专家认为，未来入市的养老金，其投资组合应当更保守，进入股市的资金比例应当更低。

　　2011年12月20日，戴相龙亦公开表示，基本养老金投资于股票的比例应该低于全国社会保障基金。接近决策层的人士介绍，这一比例初定在10％，甚至是更低的5％。

　　但一个不容回避的现实是，以中国资本市场，特别是股票市场的现状，通过何种方式管理最能保证养老金的安全，是业界最为担心，也是争议最多的问题。

　　在2011年底郭树清和戴相龙相继“吹风”养老金入市之后，舆论的矛头直指资本市场“重融资、轻回报”的痼疾。

　　一个典型的例证，就是中国2000多家上市公司中，能连续现金分红的公司不到10％，而整个A股公司的现金分红股息率仅有0.55％，远低于欧美市场2.5％左右的年均股息率。相应数据还表明，过去20年间，A股市场融资总额达4.3万亿元，但累积返还的现金分红仅有1.8万亿元，仍然是典型的“融资市”。

　　在欧美发达国家，养老金在资本市场的投资配置中，高评级的主权债和机构债占相当大比例，以获得较为安全而稳定的收益。即使是投资股票，养老基金也多持有那些经营良好、业绩稳定且现金分红丰厚的蓝筹公司，有的还专门认购那些有较高现金分红承诺和优先保证的“优先股”，就是要控制投资风险，确保获得稳妥而丰富的投资回报。

　　因此有观点认为，中国资本市场、尤其是股市还很不健全，投机炒作盛行，股价动荡巨大，不应拿百姓养老钱去冒险，一旦出现损失，还得国家财政对此负责，这还是纳税人的钱。

　　据了解，在2010年、2011年两年A股市场连续暴跌之后，证券监管部门希望借助养老金入市，提高资本市场中金融资本的力量，培育出一批高质量的机构投资者，改变中国资本市场产业资本过于强势的格局，发挥优化市场配置资源的作用。

　　因此，养老金即将入市的消息一出，资本市场的确略有提振，但显然不足以改变整体颓势。上证综指在2011年12月16日录得2％的涨幅后，屡次创出年内新低。

　　市场人士担心的是，一旦入市投资，养老基金即面临市场变动的风险。如何保证“养老钱”只赚不赔，亦是重大挑战。

　　2006年，中央财政拨付给地方的个人账户补助资金，委托全国社保基金理事会进行投资运营时，为保证资金安全，全国社保基金会理事会给出了3.5％的保底收益。在学者看来，全国社保基金理事会并不是一个投资管理机构，对于投资给予保底收益，并不符合基金行业惯例，实为控制风险的权宜之计。

　　但据知情人士透露，在正在进行的养老金入市制度设计中，给出保底收益的做法，很可能将被复制。

　　全国社保基金投资采取直接投资与委托投资相结合，投资范围包括股票投资、公司债、企业债，由公募基金为主的社保基金管理人、少数券商履行具体投资行为。

　　但因全国社保基金自身具备一定投资能力，在某些可控或大型项目上由其内部部门直接操作，如定期存款和国债、信托贷款和直接股权投资，甚至如国务院特批的京沪高铁类实业投资项目，均是全国社保自身做出决策。

　　全国社保基金理事会属于事业单位，但实际运作已经超越其原计划的投资范围，经过几年的摸索，全国社保基金投资范围不断扩大，品种不断丰富，这将给新成立养老金管理机构一个很好的参照，省了很多摸索。

　　“从实际需要来看，未来新设立的养老金管理人的投资范围肯定将超越全国社保基金。但是基于养老金的资产负债流动性匹配的压力和更高的安全性要求，投资范围在一开始不会特别广。”一位消息人士表示。