但是，由于中国养老保险制度始终没有实现全国统筹，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。1998-2010年养老保险制度的财政补贴逐年增加，到2010年已累计高达1万多亿元，占当年年末1.54万亿元累计余额的2/3;占GDP比重逐年提高，从1998年占GDP的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果养老保险基金投资效率低下，就意味着财政资金宏观运用效率低下，例如，2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2%，远远没有跑赢3.3%和5.6%的通胀率。
所以，半数省份收不抵支的事实意味着，提高统筹层次是非常重要的。所谓统筹层次，是指养老保险缴费收入资金流的收入、支出、管理与核算的层级。虽然我们曾宣称全国都实现了省级统筹，但事实上，只有4-5个省份的资金流收支核算层级实现了真正意义上的省级管理，而绝大部分养老保险的统筹层次是县、市级，全国的统筹单位大约2000多个。因此，虽然有关方面曾宣布说2012年将实现全国统筹，但要在2012年实现资金流的全国水平的统筹管理，那是不可能的。
《经济参考报》：既然现在问题已经很严重，应如何解决半数省份收不抵支的问题？
郑秉文：解决半数省份收不抵支的问题有两层含义：一是指提高这些省份养老保险制度的财务支付能力。比如，扩大覆盖面，加强征缴力度，控制提前退休人数规模等等。毫无疑问，这些措施是杯水车薪，不能从根本上解决这些省份的养老保险财务可持续性问题。二是指解决半数省份收不抵支的根本途径问题。很显然，在不考虑财政补贴的情况下提高养老保险制度的统筹层次是解决这些省份养老保险财务可持续性的根本途径。
就世界各国养老保险制度来看，中国养老保险制度几乎是唯一一个没有实现全国统筹的制度。实行全国统筹是中国养老保险制度发展的必然趋势，它不仅可以彻底解决养老保险财务能力的区域差异与失衡问题，而且还可彻底解决参保人养老保险关系异地转移接续和全国劳动力流动障碍。可以说，统筹层次低下是当今养老保险制度存在很多问题的根源之一。
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