十几年来，中央政府历次颁发的规范性文件均对加快提高统筹层次提出要求。例如，早在1991年发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发33号)就指出，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。

　　但是，20多年过去了，目前城镇职工基本养老保险统筹层次与1991年时的统筹层次基本一样，还是以市、县统筹为主。统筹层次之所以始终没有提高，主要原因有二：一是在统账结合的制度架构中，社会统筹部分实行的是DB型现收现付制，在经济发展水平很不平衡的外部条件下，统筹层次越高，制度收入减少和制度支出增加的道德风险和财务风险就越大，即统筹层次越高，就越不利于制度的财务平衡，逆向选择的结果将有可能致使收不抵支成为常态;二是在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次提高到哪一级，哪一级政府实际就成为最终的财务负责人，所以，为了调动县市级政府的财政积极性和发挥他们的征缴作用，在资金流的收支核算与管理上，省级政府宁可保持以县市统筹层次为主的基本格局。

　　总之，在统账结合的制度架构不变的条件下，统筹层次难以提高到全国水平，甚至目前就连省级也没达到。所以，对收不抵支的省份来讲，他们当期的支付缺口只能由财政转移支付予以解决；进而，养老基金的规模将继续呈较快增长趋势。因此，养老基金的保值增值压力将与日俱增，改革养老基金投资体制，以最大限度地提高财政补贴资金的运用效率迫在眉睫。

　　《经济参考报》：您已经提到了，统筹层次低是当今养老保险制度存在很多问题的根源之一。具体政策建议是什么？

　　郑秉文：目前由社会统筹与个人账户简单相加的部分积累制遇到了统筹层次低下的“死结”，如不对制度架构进行改造，上述统筹层次低下派生出来的诸多困难短期内不可能得到解决。所以，我们建议建立一个中国特色的“记账式”制度(NDC)，其具体政策含义是：

　　第一，将个人缴费8%和单位缴费20%全部划入个人账户，归个人所有，从而可一举消除实现全国统筹的来自地方政府的无限责任，进而跨越“分灶吃饭”的财政体制障碍，克服地区发展不平衡的道德风险和逆向选择，资金上解渠道一步到位，直接从目前的县、市统筹提高到全国统筹水平。