我国现行的各类养老保险体制，还不能有效地满足低收入人群，尤其是农村老年人的养老需要。本文借鉴学术界和世界银行专家的建议与加拿大、澳大利亚、新西兰和韩国等国家的政策实践，提出建立覆盖我国全体老年人口的非缴费型养老金，作为我国养老保险体制的"零支柱"。本文还进一步讨论了非缴费型养老金的受益范围和受益水平、资金来源和可持续性等问题。

　　农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。十八届五中全会为我国在2020年解决7000万农村贫困人口脱贫问题做出了战略部署。按2014年(现价)脱贫标准2800元计，2014年末全国还有7017万农村贫困人口。中央考虑在"十三五"期间，通过产业扶持、转移就业和易地搬迁，解决约5000万人的脱贫；通过社保(低保)政策兜底的办法，解决剩下的2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口的脱贫。但是，从贫困人口的动态变化来看，实现上述战略部署的一个重要前提，是要防止在"十三五"期间产生数量较大的新的贫困人口，尤其是老年贫困人口。

　　根据2010年第六次人口普查数据推算，在2015-2020年的6年中，我国将有9000多万人口(出生于1955-1960年期间)先后进入(60岁及以上)老年。这个数量庞大的老年人口也是在我国率先经历1970-1980年代生育率快速下降的人群，他们的子女数量较少而家庭养老功能弱化。如果基础养老金的水平过低，这些老年人(尤其是其中6000万以上农业户籍老人)，将非常容易陷入贫困，成为新增贫困人口。

　　发展"零支柱养老保险"的必要性

　　实际上，目前我国约5000万50岁以上的"高龄农民工"的养老问题已经引起社会与媒体的关注。这些农民工虽然在城镇务工多年，其中很多人也曾经以这种那种方式参加了流入地的种种社会养老保险，可是当他们年老退休时，绝大多数人并不能享受城镇企业职工的(社会统筹)基础养老金，只能在户籍所在地领取新型农村养老保险金(目前正在与城镇基本养老保险合并为城乡居民基本养老保险)。

　　目前中央向中西部地区农村老人提供每人每月70元基础养老金，如果中西部地方政府限于财力不能提供地方配套的话，这个每年840元的养老金只相当于2015年现价贫困线(2800元)的30%。显然，这个低水平的基础养老金可谓杯水车薪，难以有效地避免农村老人陷于贫困。考虑到2020年全国农村贫困线标准(现价)可达4000元，如果农村基础养老金标准不能逐年提高，则该养老金占贫困线的比例还将进一步下降。

　　所以我国实现全面小康面临的一个重要的问题，是如何有效地减少农村老人贫困，避免老人尤其农村老人成为新的贫困人口的问题。借鉴国际上一些国家的成功经验，结合我国的实际情况，一个值得考虑的举措是将现行的城乡居民基本养老保险提升为全民共享的非缴费型养老保险，或零支柱养老保险。

　　近年来一些国际着名学者(包括诺贝尔经济学奖获得者PeterDiamond)和世界银行等国际组织在他们的研究中均提出了建立非缴费型养老金的建议，并将之称为"零支柱养老保险"或"公民养老金"。一些国家如加拿大、澳大利亚、新西兰和韩国等，已经建立了广覆盖的非缴费型养老保险。实际上，在我国零支柱养老保险并非是空白，而是已有一定的基础。现行的城乡居民基本养老保险筹资主要来源于中央与地方财政，如2015年我国城乡居民基本养老保险基金收入2855亿元，其中个人缴费700亿元，不足四分之一，其余主要来源于各级财政补贴。从这个意义上来说，城乡居民基本养老保险的筹资已经非常接近非缴费型养老金。我们需要做的，是在原有的基础上进一步发展和提高。

　　关于非缴费型养老金的基本设想

　　1.非缴费型养老金的受益范围和受益水平

　　基于以上讨论，本文建议在原有城乡居民保险的基础上，发展一个全国性的非缴费型养老金，由中央财政通过社保部门向我国65岁及以上的全体老年人(不分城乡、地区、男女和收入高低)，一律提供略高于农村贫困线的养老金。

　　根据国家统计局数据，2015年我国国内生产总值(GDP)为676708亿元，人均GDP为49351元。据此计算，如果将非缴费型养老金的水平定为人均GDP的6%即2961元，就可以略高于我国2015年农村贫困线2800元。2015年农村居民人均可支配收入均值为11422元，中位数为10291元，这笔零支柱养老金大约相当于农村居民人均可支配收入均值的26%或中位数的29%。虽然零支柱养老金的城乡发放数额相同，但是这笔养老金占农村老人尤其是中西部农村老人收入的比例，要比占城镇老人收入的比例高得多。而且该养老金以当年人均GDP为基数，可随名义GDP同步增长。

　　向我国城乡的全体65岁及以上老年人发放非缴费型养老金，可以有效提升全体老年人、尤其是农村低收入老年人的获得感与安全感；可以简化非缴费型养老金发放的管理工作，降低核查老年人实际收入所产生的管理成本；还可以鼓励老年人继续参与有报酬的劳动，而不必担心因此失去享受非缴费型养老金的资格。