民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国家卫生计生委、保监会等部门近日出台《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》(以下简称《意见》)，提出年内实现城乡医疗救助制度整合。

　　专家认为，近年来，随着社会救助范围不断扩大，救助项目、涉及部门不断增多，救助重复、遗漏现象普遍，社会救助“碎片化”问题突出。随着一系列政策出台实施，“碎片化”整合已开始破冰，城乡一体化的综合型社会救助制度全面实施是2015年最值得期待的社保改革之一。

　　进程年内整合城乡医疗救助制度

　　根据《意见》要求，各地要在2015年底前，将城市医疗救助制度和农村医疗救助制度整合为城乡医疗救助制度。在做好低保对象和特困供养人员救助的基础上，逐步扩大对象范围，重点加大对重病、重残儿童的救助力度。规范门诊救助工作。重点救助对象在定点医疗机构发生的政策范围内住院费用中，对经基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销后的个人负担费用，在年度救助限额内按不低于70%的比例给予救助。

　　同时，合理确定救助标准。加强医疗救助与相关医疗保障制度的衔接，确保城乡居民大病保险覆盖所有贫困重特大疾病患者，帮助所有符合条件的困难群众获得保险补偿和医疗救助。要科学测算资金需求，加大财政投入。做到医疗救助与相关信息管理平台互联互享、公开透明，健全“一站式”即时结算。落实有关财税优惠、费用减免等政策，支持、引导社会力量参与医疗救助。

　　值得注意的是，《意见》提出资助参保参合。明确了对重点救助对象参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗的个人缴费部分进行补贴，特困供养人员给予全额资助，最低生活保障家庭成员给予定额资助，保障其获得基本医疗保险服务。具体资助办法由县级以上地方人民政府根据本地经济社会发展水平和医疗救助资金筹集情况等因素研究制定。

　　事实上，统筹城乡社会救助发展已经被确定为改革思路，未来将进一步实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平。

　　去年颁布的《社会救助暂行办法》中，所列的各项救助制度到监督管理和法律责任均已不再区别城乡二元结构。民政部部长李立国表示，要稳步提高社会救助保障水平，缩小城乡社会救助差距。鼓励城乡差别小的地方、有条件的地方，在逐步缩小城乡救助标准和补助水平的基础上，逐步达到城乡标准和补助水平的一致。不过，统筹城乡发展并不意味着城乡救助水平完全一致，因为财产、收入来源、经营条件以及消费支出等条件不同，城乡救助标准和水平完全统一还有一个历史过程。

　　问题社会救助“碎片化”严重

　　长期以来，我国社会救助领域存在“碎片化”的特点，如何将“碎片化”的做法整合起来，统筹保障困难群众基本生活，已经成为亟待解决的问题。

　　“就社会救助工作来说，建立一套打破‘碎片化’、逐步实现‘一体化’的救助制度势在必行。”一位接受《经济参考报》记者采访的专家表示，我国社会救助制度主要分为最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八类，并由多个部门分头负责。最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助等五类由民政部门负责，其中的医疗保险又由人社部、卫计委负责；教育救助由教育部门负责；住房救助由住建部门负责；就业救助由人社部门负责。一些地方还建立了司法救助、取暖救助等制度，“可以说，社会救助不仅体系碎，而且分支碎；不仅面上碎，而且点上碎”。

　　随着社会保障制度的全面建立和社会救助分类越来越细、覆盖面越来越宽、受助人群越来越多，九龙治水、政出多门将导致救助的对象、标准、程序、目标等诸多方面难以有效衔接，多头救助、遗漏救助、重复救助等现象不可避免。

　　事实上，社会救助“碎片化”可能导致一些面向特定群体的保障制度安排不能真正覆盖该群体的全体成员。“从现实出发，一些制度对特定群体还未做到全覆盖。例如，在社会救助中，低保制度虽然号称已经实现了应保尽保，但因实践中存在冒领、优亲厚友等现象，一些地方客观上存在符合条件者还未申请到低保的现象。”中国人民大学教授郑功成表示，社会救助应全面托底，将贫困线下的城乡居民以及有急难救助需求的城乡居民悉数纳入并施以援助，不再有任何人因生计困难而陷入绝境。

　　随着一系列政策出台，“碎片化”整合已经在政策层面破冰。在国家层面，国务院已经批准建立了由民政部门牵头、有关部门配合的全国社会救助工作部际联席会议。在地方层面，绝大多数省份也已经建立了由地方政府领导、民政牵头、有关部门配合的协调机制。

　　李立国此前表示，未来将通过建立和完善社会救助工作协调机制，理顺各类制度间的衔接，使得各类制度作用得到充分发挥。“推进社会救助保障一体化建设，构建惠及全民、重点突出、资源优化、公平有效的城乡社会救助保障体系，稳步提高社会救助保障水平和公平性，让人民群众共享改革开放红利，是破解城乡二元结构，推进城乡统筹发展的有效途径”。