这是一个临时性的紧急措施，作为国家应对老龄化战略任务的一个组成部分，对每年的增量部分应通过财政专户照单全收，除预留相当于几个月的支付费用外，全部取消银行商业存款，以保证较高利息收入和防止寻租行为的发生。

　　第二步为过渡阶段。我们应抓紧利用这1-2年的临时阶段，彻底梳理社保基金的管理体制，对五险基金投资管理体制分门别类予以改革，实现社保基金投资体制的市场化与资产配置的多元化，提高整体收益率。

　　设立过渡期的目的是在社保制度深化改革之前，先采取一个变通办法，先把多元化投资做起来。具体思路是：组建一个全国养老保险基金投资管理机构，通过该机构对地方统筹单位公开承诺支付高于上述临时阶段国债利率的更高利率，“吸纳”各地社会基金对其实行一揽子投资。这样一个带有储蓄性质的投资体制，虽然没有改变制度核算的统筹层次，但由于通过精算中性的方式将各地碎片化资金集中起来，2000多个统筹单位和上万只基金单位便可跨越地区发展不平衡的障碍，不仅可克服地方政府的道德风险，而且较高的利率还对地方政府起到了激励作用，避免保险制度的逆向选择，进而整合成一个资产池，为实行中央政府统一投资体制创造条件。

　　在过渡期内，全国养老保险基金投资管理机构作为一个投资管理单位，负责对社保基金进行投资组合，实施多元化投资策略。资产配置可分为3个部分：一是根据各地实际需要统一“购买”由财政部发行的特种定向社保债券；二是权益类产品投资可采取竞标方式实施外包；三是与中央政府协商，对相关垄断性、资源性、基础性产业或失业划出一些“社保投资特区”，社保基金享有优先投资权。过渡阶段中实施多元化的统一投资体制对社保基金而言不分险种，不分层次，其特点是使社保五险基金在整体上提高了利率水平，使之更加接近于社会平均工资增长率。

　　在过渡阶段，对账户基金(试点省份已经做实的1500多亿)投资体制的改革有两个思路：一是暂时不要分离出来，与统筹基金混起来统一上解给中央政府实行一揽子投资；一是将之独立出来，专门为其建立一个投资机构，甚至走向海外，实行比统筹基金投资策略更为灵活的投资，扩大权益类资产持有比重，将之塑造成一个主权养老基金。但后者在短期内需要解决一些制度障碍。其中，最为迫切的是要尽快在各省自行建立投资体系与中央建立统一投资体制之间进行抉择。

　　第三步为深化改革阶段。例如从2013年开始，将社保制度深化改革的任务提到案头。笔者之所以重提深化改革，是因为在账户基金投资体制改革中遇到两个困境。

　　第一个困境是天量“空账”与巨量资产并存的悖论，且二者平行增长，与日俱增。众所周知，统账结合的制度设计属于部分积累制，个人账户应该做实。但一方面养老保险基金结余已到1.25万亿，另一方面空账已超过1.3万亿，相同规模的养老资产沉淀却不能用来做实大致相同规模的空账：万亿资产在贬值，万亿空账却无钱去做实。如果制度不改革，即使再过10年，这个令人尴尬的窘境将依然存在：一方面空账已扩大到几万亿而无法做实，另一方面资产积累将超过10万亿正在贬值。人们不禁要问，资产在倍增却不能保值；而空账是空账，他们也在翻番，他们仅在咫尺，却不能用左手的资产去做实右手的空账，这个制度怎么了？

　　第二个困境是做实账户与统筹缺口之间的悖论。统账结合走到了头，存在着设计不科学与不合理的许多制度隐患。既然这个养老制度在实质上正在改弦更张，那么在表面上就没有必要“硬撑”下去，而应对这个制度进行全面反省。否则，制度结构没理顺，社保基金将难以建立起相适应的体制机制，而只能长期处于临时或过渡阶段，不利于增值保值，不利于国民福祉。

　　两个制度困境非常典型地说明，中国的社保制度存在着严重的结构性问题，必须从制度层面予以彻底解决。否则，投资问题是不可能从根本解决的。