[摘要]养老保险关系转移接续影响亿万人生活，中国目前的基本养老保险制度存在着这样那样的问题，有各种各样的原因，《暂行办法》的实施,已成为深化制度改革的标志性事件。

二、《暂行办法》出台是深化制度改革的标志性事件

由于种种原因，中国目前的基本养老保险制度存在着这样那样的问题，既有外部环境制约的因素，也有内部设计的原因。其中，便携性损失、覆盖面狭小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度设计存在严重的公平性问题。而《暂行办法》的出台，弥补了这三个缺陷，完成了三个制度跨越，实现了制度建设上的三大进步，已成为深化制度改革的标志性事件。

 
1．制度建设上的“三大进步”

第一，在一定程度上还原了制度公平，恢复了法定的养老权益。解决养老保险关系转续是一件利民生、顺民意、解民情的大事。在经济待遇方面，从制度源头上一举解决了异地就业养老关系跨省转续中多年存在的“便携性损失”痼疾，使中国社保制度从此走出了由统筹层次低下导致的“便携性陷阱”。它还保护了跨省流动就业参保缴费和间断性就业的养老权益，确保了农民工享受同城镇企业职工一样的养老保险待遇，在促进制度公平上是一个进步，并在一定程度上还原了社保制度的公平属性。

第二，为扩大覆盖面打开了一个通道。现有的社保制度在城镇正规部门已基本实现了应保尽保。但其死角和难点在于流动人口和城镇非正规部门。例如，2006年参加基本养老保险的农民工人数为1417万人，2007年1846万人（其他年份无数据）。由此推算，跨省流动农民工参保率大约为13％。究其原因，是转续难制约了农民工和城镇灵活就业人员参保、长期内难以扩大覆盖面的主要制度障碍。

一国的社保制度如果长期不能实现应保尽保，其覆盖率仅占其经济活动人口的四分之一，其合法性将受到社会质疑。现在，《暂行办法》为农民工和城镇灵活就业人员参保打开了一个横向通道，拆除了主要藩篱，敞开了一扇大门，为实现2020年实现全覆盖克服了一个制度难点，成为制度建设史上的一次飞跃。

第三，有利于克服社保制度碎片化，暂时终结了农民工社保制度是单立还是统一的争论。对农民工退保问题，国家高度重视。早在四、五年前就开始着手制订解决方案。但在建立单独制度还是统一制度方面始终存在较大争议。2009年2月曾公布过一个“过渡性”的“办法”即农民工“参保办法”，向社会征求意见。2009年8月新农保出台之后，改革的条件已经成熟。

而此次《暂行办法》及时将城镇灵活就业和农民工这两个群体的转续办法合二为一，不仅同时解决了这两个群体的转续难问题，而且克服了为农民工单独定规的制度碎片化趋势，既符合农民工的切身利益，简化了农民工参保的制度复杂性，也符合社保制度建设的长期利益，在制度建设上是一大进步。