一、问题的提出

　　我国是一个农业大国，2009年年末农村人口近713亿中约有1亿的60岁以上的老年人口。由于长期以来“二元经济结构”所造成的城乡壁垒，我国现有的养老保险制度在广大农村地区覆盖率低。我国近四十年计划生育政策的实施，农村家庭呈现出明显的小型化家庭发展趋势，少数家庭呈现了“四二一”的结构，年轻夫妇在家庭中供养老年人的负担越来越重。虽然大量年轻夫妇外出打工或转移城镇谋求发展，但是他们得到的收入还比较低，基本生活条件比较差，缺乏相应的保障措施，自己微薄的收入扣除自己的生活费用与子女教育费用后所乘无几，能够头供给老人的养老生活费是非常有限的。农村传统的家庭养老模式与土地保障功能不再适应当前农村形势的变化，农村人口的养老问题是摆在我国政府面前的一个重大社会问题。建立和完善我国农村社会养老保障机制，解决广大农村人口的基本养老问题，使广大农民实现“老有所养”的目标，解决农民的后顾之忧，有利于扩大农村消费、缩小城乡差别、促进农村经济发展。2009年9月《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对于构建新形势下的农村社会养老保险模式具有重大意义。贯彻落实《指导意见》、建立农村社会养老保险的长效机制，就必须分析政府在新型农村养老保险的模式构建与实施的责任。

　　二、政府介入农村社会养老保险的必要性

　　(一)贯彻宪法规定保障公民生存权利、缩小城乡差距需要决定了政府必须介入

　　我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。在现代社会中，养老保险制度是实现公民的生存权利以及其他人权的重要问题，是全体社会成员共同享受社会发展成果的主要途径，也是维护社会稳定的安全网和经济发展的“助推器”、“稳定器”。因此，在我国当前的社会生活中，建立完善的、包括城市和农村在内的覆盖全体社会成员的社会养老保障制度，不仅是为体现每一公民的生存权和其他人权，也是为实现我国国民经济的持续发展和社会稳定所必需的。社会养老保障已经成为现代社会公民的一项基本权利，在一个国家内部，这种基本权利对于每一个公民应是相同的，不应该因为公民的户籍身份或居住地域而区别对待。

　　自20世纪90年代以来，广大农村地区由于自身条件比较差，农村经济缺乏有效的增长点，农村居民的收入增长缓慢，与城镇居民的收入差距越来越大。特别是本世纪以来，随着城市经济的快速发展，城市居民的收入增长较快，农村居民与城市居民收入的差距被逐步拉大。1997年，我国城乡居民收入比为2.6︰1；2009年农村居民人均纯收入5153元，剔除价格因素，比上年实际增长85%；城镇居民人均可支配收入17175元，实际增长98%，2009年已达到3.33︰l。“落差”幅度不仅远高于发达国家，也高于巴西、阿根廷等发展中国家。我国农村经济发展水平不平衡，地区之间存在较大的差距，东部地区与中部地区农村居民收入的差距由2004年的1999元扩大到2005年的2308元，东部地区与西部地区的收入差距由2004年的2281元扩大到2005年的2615元。构建新型农村养老模式，

　　农村居民根据当地的可支配收入水平履行缴费义务，缴纳养老保险的个人负担部分，收入相对较高的东部地区农村居民养老保险个人负担的部分要高于收入相对较高的中西部地区农村居民，有利于缩小农村收入分配的地区差距。对符合条件的农村居民发放养老金，保证了生活特别困难的农村居民的基本生活，基本消除了农村极端贫困的家庭，同时也缩小了城乡之间的差距。