从《社会保险法》到“十二五”规划，提高养老保险基金统筹层次的范围实际上是缩小了，按照现行制度，个人账户在未来一段时间内将继续留在地方管理。
人社部并未向外公布这“一字之差”的原因。中央财经大学保险学院教授褚福灵认为，个人账户养老金相当于是个人的长期储蓄，一旦基础养老金实现全国统筹，提高个人账户统筹层次并不难。
郑秉文认为，提高基础养老金提高统筹层次的难度远远高于个人账户，政府放弃容易做的而选择难度大的，最可能的原因是中央和地方之间存在博弈。
据本报了解，人社部一直都在考虑基础养老金全国统筹，这也是平衡中央、地方养老责任的一个更加现实的选择，即中央负责基础养老金及待遇调整，地方负责个人账户。
个人账户做实的历史就是中央和省级政府博弈的历史。据李珍介绍，做实个人账户的责任由中央和地方政府共同承担，地方财政的责任大于中央政府的责任。2008年之前，各省都积极做实争取中央的转移支付资金，2008年中央明确全国统筹的方向之后，没有新的省市加入到做实试点中。
这种博弈对于制度的伤害显而易见。郑秉文认为，提高统筹层次的核心含义是要整合社保制度，如果将基础养老金和个人账户分开，基础养老金提高到全国管理层次，账户基金留在地方政府，等于是分裂了统账结合的制度。
全国统筹路径不明
虽然人社部多次宣布各省份已经实现了真正意义上的省级统筹，但学界对此并不认可。
2007年，原劳动保障部和财政部联合发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，提出“统一制度政策、统一缴费基数和比例、统一待遇、统一基金管理、统一基金预算、统一业务规程”的六个统一标准。
其中的核心是统一基金管理，真正意义的省级统筹是养老保险基金实现省级的统收统支，通俗来说就是钱都集中在省一级。但由于执行难度较大，政策规定只要建立了省级调剂金制度就算建立省级统筹，养老保险的基金依然分散在市、县一级，与之前没有根本差别。
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