统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷，各地区之间无法横向调剂，各自为政，加剧了中国社保碎片化程度，碎片化制度导致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成为近年来社会最关注的热点问题。比如，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。1998-2010年养老保险制度的财政补贴已累计高达1万多亿元，占2010年年末1.54万亿元累计余额的2/3。此外，由于统筹层次低，养老金的投资方式改革也无从谈起。目前，我国有2000多个社保统筹单位，很难集中管理运营。而2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2%，远远没有跑赢3.3%和5.4%的通胀率，造成养老金严重缩水。

　　近日，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授在《社会保险法》实施两周年之际，接受《经济参考报》记者专访，他表示，虽然媒体报道中说我国已实现了省级统筹，而实际上，这种省级统筹并不是真正意义上的省级统筹。虽然有了社保卡，但还无法真正和彻底解决跨统筹地区的转移接续和异地养老等问题。虽然1991年中央文件就要求“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”，但是，22年过去了，真正的省级统筹依然没有实现，更不要说实现全国统筹。

　　政府目标是实现基础养老金全国统筹

　　《经济参考报》：我们注意到，近来文件的表述是“实现基础养老金全国统筹”，而《社会保险法》规定的是“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。一字之差，有何区别？

　　郑秉文：我们先辨析一下这几个概念。《社会保险法》中类似的概念还有“基本养老保险”、“基本养老保险基金”、“基本养老金”。实质上，这三个词指的是同一个大的概念，也就是社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度；它是相对于补充养老金(企业年金)、个人养老金(商业养老保险)而言的，是中国养老保险体系中的第一支柱，由统筹养老金和个人账户养老金两个部分组成。相对于缴费而言，单位缴纳的20%进入了统筹养老基金，个人缴费8%计入了个人账户部分。

　　在日常生活中，人们常常把“统账结合”这个基本养老保险制度的统筹部分称之为“基础养老金”。因此，基本养老金与基础养老金是不一样的：基本养老金是指“统账结合”制度的整体，而基础养老金是指“统账结合”中的社会统筹部分，即单位缴费的部分。