你说的这个变化我也注意到了。我查阅了近几年的文件，从中看到，这几年说的确实是指基础养老金，而不是基本养老金。例如，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《社会保障“十二五”规划纲要》的表述完全一样：“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”；2013年2月国务院批转发改委等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》的表述是：“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，‘十二五’期末实现基础养老金全国统筹”；2013年5月国务院同意发改委制定的《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》的表述是：“研究制定基础养老金全国统筹方案”。但是，两三年前，我们在规范性文件或在立法中说的是基本养老金而不是基础养老金，比如，《社会保险法》的表述是：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”

　　目前，有关部门并未向外界公布这“一字之差”的原因，我也不清楚为什么这些文件的表述中将“统账结合”的制度拆分开来，单独提出实行统筹养老金即基础养老金的全国统筹，而没有提账户基金的全国管理问题。实际上，基础养老金(统筹养老金)提高统筹层次的难度远远大于个人账户。

　　提高基础养老金统筹层次面临多重困难

　　《经济参考报》：是不是因为基础养老金容易实现全国统筹，而账户养老金很难提高统筹层次，所以，采取先易后难，最后再提高账户养老基金的统筹层次？

　　郑秉文：个人账户资产的管理不存在任何提高统筹管理层次的障碍，因为它是产权明确的资产，带有鲜明的私有财产性质；而统筹基金则不同，这个资产池的财产属性存在两面性，既不得用于他处、只能用于养老，带有明确的“专属性”，但又没有量化到参保人个人账户里面，不具有“私有性”，这笔资产是一个“公共池塘”，共同属于参保人这个群体，但却没有明确划分哪个人是多少份，所以，在管理上具有典型的“公地悲剧”的性质。同时，由于这个资产池是地方政府支撑养老保险制度的载体，因此也就成为政府博弈的主要对象。

　　公共池塘是一个资源系统，“公共池塘资源”的治理也是一个世界性的难题，因为这个资源系统既不是私有的，也不是公共的；既具有非排他性，又同时具有竞争性，所以，它存在着搭便车的诱惑，存在道德风险。公共池塘资源理论的创始人是2009年诺贝尔经济学奖获得者美国教授奥斯特罗姆。她说，“公共池塘资源”是可再生的而非不可再生的，是相当稀缺的而不是充足的；资源使用者能够相互伤害，但参与者不可能从外部来伤害其他人。

　　由于账户资产的产权边界清晰，所以其管理水平和层次不管提高到哪个层级，它涉及的只是一个利益博弈问题，而不存在统筹层次的问题，不会产生道德风险和搭便车；但是，统筹基金则不同了，它的管理不仅存在一个利益博弈问题，更重要的是，由于它是一个公共池塘，存在着搭便车和道德风险问题。它是一个存储变量，搞不好，可以互相伤害，还可导致流量最小化，最终导致“资源系统”退化甚至枯竭。