第二，财政分灶吃饭体制下养老保险制度财权事权不明晰。《社会保险法》规定，县级以上财政均有义务补贴养老保险，这样，省、市(地)、县三级政府都可以转移支付，加上中央政府，等于四级政府都有责任。其实，这又等于很模糊。四级政府都想逃避责任，同时，又都想管理基金。最终，只能是以管理缴费形成的养老基金作为条件，把统筹责任放在“下级”身上吧。于是，统筹层次就成了一个博弈的结果，统筹层次低就保留到了现在。
目标是实现中央水平的统筹层次
养老金制度是中央政府的责任，任何一个国家都一样，还没有一个国家是由地方政府征收，地方政府发放的。基本养老保险的举办人只能是中央政府，而不是地方政府，这一点是没有任何含糊。所以，在中国，应该明确实现中央水平的统筹层次。《社会保险法》明确规定，养老保险制度应该实行全国水平的统筹，其他险种实现省级统筹。
既然“上一级政府”向“下一级政府”推诿统筹层次的原因有两个，解决这两个问题的办法也有两个。
第一，解决社会统筹与二元经济社会结构的冲突问题。比如，可采取改变制度结构的办法来规避道德风险，加强多缴多得的激励因素，扩大名义账户的比例等等，但更多地表现为政治问题，只要政治的和行政的指令强制执行，还是能够执行下去的，政府会有很多风险防范的措施。一步一步地从省级统筹到全国统筹更稳妥，但一步到位实现在全国统筹也不是没有可行性的。
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