失业人数大幅增加，但受益人数却连续下降，尤其考虑到金融危机期间中国新增的2500万失业人员（几乎全是农民工），这个不合时宜的“剪刀口”在世界各国失业保险基金支出吃紧的背景之下显得尤为引人注目。

　　中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为，出现“剪刀口”有多方面原因，其中一个重要原因就是失业保险制度的瞄准率低。

　　他分析，由于参保意识淡漠等原因，流动性较大和失业风险较大的群体没有被覆盖进来，覆盖进来的群体中有相当一部分人就业比较稳定。再加上统筹层次太低和财政分灶吃饭等原因，失业保险制度出现“反向选择”。

　　“也就是说，低风险群体常常受到失业保险制度的欢迎，而真正需要失业保险的高风险群体则常常没有被”选“进来，因为他们不能为地方失业保险基金增长作出贡献。这就是一种反向选择。”郑秉文说。

　　根据官方统计，2009年农民工参加失业保险1643万人，按全国农民工2.30亿这个“大口径”来计算，其参保率仅为7.1%；如按“外出农民工”为1.45亿这个“小口径”来计算，参保率为11.3%。

　　2009年全国领取失业金人数仅为484万人。郑秉文算了这样一笔账，即使假定这些受益人全部为农民工，大口径下领取失业金的农民工仅为2.1%，小口径下是3.3%。

　　“这个覆盖率和瞄准率的确是非常低的。”郑秉文说。

　　瞄准率低造成的支出较少直接导致了中国失业保险基金的迅速增长。中国失业保险基金累计结余从1999年的160亿元激增至2009年的1524亿元，10年增长了近9倍，年均增长率近20%。

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟认为，这样大规模的基金结余，充分说明中国失业保险的运行效率不够，社会稳定器的功能没有充分发挥。

　　如何改变这种现状？郑秉文建议，失业保险制度的受益人对象应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体，以避免“剪刀口”的进一步扩大，这既是目前缓解失业保险基金压力的一个途径，也是充分发挥失业保险制度功能的本质体现。

　　要达到这些目标，有几项工作必须尽快做起来：改善失业保险统筹单位的激励机制，改革地方失业保险经办机构的评价标准，防止失业保险制度的财务指标的锦标主义，防止失业保险基金增长至高无上的盲目崇拜。