“统筹”一词在我国最早源自20世纪70年代后成立的社保基金统筹办公室这一机构名称，原本指劳动保险制度基金的统筹管理，后来被沿用到各社会保险项目的基金共济。在国际上，相对应的英文术语为“pooling”，是基金风险池的概念。所以社会保险的统筹层次，既可以从行政管理层级理解，也可以从覆盖人群的调剂范围来理解。

　　新型农村社会养老保险（下称“新农保”）建设指导意见中指出：“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理”。遵循指导意见，绝大多数新农保试点地区都实施了县级统筹。县级政府负担起了新农保经办、管理、监督的主要工作。较低的统筹层次导致基金互剂、基金保值增值、参保人员流动的困难。当前处于试点阶段的新农保制度，面临着应该由哪个行政层级来主管，以及需要在多大范围内分散风险等问题，即统筹层次的问题。

　　新农保试点工作展开以来，部分国内学者对新农保基金l统筹层次的现状、问题和改进方法进行了研究。陕西省劳动和社会保障厅课题组指出，县级统筹有利于各县根据经济发展水平，确定适当的财政补贴标准，落实了县一级政府责任，也体现了政策的灵活性，有利于为以后实现更高层次的统筹积累经验。另一方面，部分学者指出，由于基金管理可能长期停留于县级层次，在目前的公共治理结构和状况下，基金管理和统筹层次过低，不仅给县级财政造成了较大的压力，也很难保证基金安全，不利于基金的保值增值，不利于覆盖群体的人口流动。新农保中个人账户将会积累起大量的养老保险基金，县级统筹首先要确保资金安全。县级统筹这种过于分散的基金管理很难进行基金保值增值工作。大量参保户的省内流动活动也给县级统筹的新农保基金提出了更多的管理难题。

　　大多数学者认为，必须提高新农保基金统筹层次，各地区应该根据地区的特点，逐步改变当前的县级统筹现状为市级统筹，有条件的省份可以考虑逐步上升到省级统筹，最终可能形成全国统一的农村养老保障体系。实施过程中可以一方面抓相关财务制度的完善和监管，另一方面尽快推动新农保基金的省级或全国统筹和管理；或者直接将新农保基金纳入财政的社会保障专户管理。

　　针对以上新农保基金统筹层次的实施与研究现状，本研究将基于试点地区统筹管理的情况，分析基金账户管理的机构与制度现状；针对新农保基金县级统筹的作用与问题；提高统筹层次的必要性和可行性；提高统筹层次的具体途径与实施方法等问题进行探讨。

　　二、新农保统筹层次要求

　　当前，大多数新农保试点地区都处于县级管理阶段，统莓单位主要负责区域内的新农保基金经办、管理和监管等一系列工作，实行县级农保中心、乡镇级劳动和社会保障事务开、村级协办员三级管理的基本方式。

　　1．流程规范，分工明确

　　村协办员具体负责新农保参保登记、缴费档次选定、待圆领取、关系转移接续等业务环节所需材料的收集与上报，并协助做好政策宣传与解释、待遇领取资格认证、摸底调查、农村居民基本信息采集、情况公示等工作。乡镇事务所负责对参保人员的参保资格、基本信息、缴费信息、待遇领取资格及关系转移资格等进行初审，录入有关信息，并负责受理咨询、查询和举报、政策宣传、情况公示等工作。县（市、区）级社保机构负责新农保的参保登记、保险费收缴、基金划拨、基金管理、个人账户建立与管理、待遇核定与支付、保险关系转移接续、档案管理、制发卡证、统计管理、受理咨询、查询和举报等工作，并对乡镇事务所的业务经办情况进行指导和监督考核。

　　2．做实账户，加强管理

　　县级社保机构应为每位参保人员建立个人账户。个人账户用于记录个人缴费、集体补助、地方政府补贴、其他补助及利息。参保人员缴纳的养老保险费作为“个人缴费”记人：村集体和其他社会经济组织对参保人员缴纳养老保险费的补助或资助作为“集体补助”记人；地方各级财政对个人账户的缴费补贴以“政府补贴”名义记入。个人账户记录项目应包括：个人基本信息、缴费信息、养老金支付信息、个人账户储存额信息、转移接续信息、终止注销信息等。老农保参保人员转入新农保时，可将老农保个人账户储存额记入新农保个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

　　新农保基金实行收支两条线管理。新农保基金必须专款专用，不得列支管理费、银行手续费等支出，任何部门不得挤占、挪用或平调。基金除按规定预留必要的支出外，全部存入银行或购买国债，所得收益全部纳入基金。