在城镇，社会保障体系建设以做实个人账户、将城镇居民、非公企业职工和灵活就业人员纳入保障范围为重点，不断扩大覆盖范围，突出解决了此前保障体系建设所存在的一些空白点。

　　做实个人账户。我国要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，面临的最大挑战是人口老龄化。据统计，2010年我国60岁以上老年人口1.77亿人，已占到总人口的13.26%。并且，这种老龄化趋势还在继续加速发展，在2030年左右达到高峰。而我国养老保险长期实行的是现收现付制，没有留出积累资金。这无疑给养老保障制度带来巨大的压力。

　　我国在1997年开始建立全国统一的企业职工基本养老保险制度时，采取的是“社会统筹与个人账户相结合”的模式。这个模式的好处是，比较好地均衡了企业、职工、政府三方的负担，体现了公平与效率的统一。但发展中也存在一些问题，最突出的就是个人账户一直是“空账运行”，预筹积累、防范老龄化风险的作用没有很好地发挥出来。

　　针对这种情况，十六大以来，党和政府把完善养老保险制度作为今后一个时期社会保障制度改革的重中之重。党中央经过深思熟虑、反复权衡之后，作出逐步做实个人账户的重大决策。把它作为应对人口老龄化、保障职工基本养老保险制度实现可持续发展的一项重要举措。

　　2005年12月，国务院下发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确提出，逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度。明确职工按工资8%缴费建立养老保险个人账户。个人账户养老金根据个人缴费多少来确定。工作时间比较长，缴费数额比较多的，退休后就能相应地多得一些养老金。由此，个人账户从长期以来的“空账运行”，开始转入“实账积累”，实现了可持续发展。

　　将非公企业和灵活就业人员纳入养老保障范围。改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济的发展，我国企业和从业人员的情况发生了很大的变化，非公有制经济从业人员、城镇个体劳动者和灵活就业人员数量大幅度增加。据统计，截至2009年6月，全国登记注册的私营企业692万多户，占全国实有企业数的70%左右；登记在册的个体工商户3063万多户；个体私营企业平均每年净增工作岗位500万至600万个，占城镇新增就业岗位的3/4左右。然而，这些从业人员的大多数还长期游离于基本养老保险、基本医疗保险等保障制度之外，长此以往不利于社会的和谐稳定。

　　针对这种情况，2005年，国务院下发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确提出，要适应就业方式多样化和城市化的发展，当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。通过将人数众多的非公企业和灵活就业人员纳入到保障范围，从制度上弥补了我国保障体系建设中的一个空白点。

　　将城镇非从业居民纳入医保范围。继农民参加新农合，城镇职工参加医保之后，城镇居民中还有一个庞大的群体没有纳入医疗保障制度安排，这就是城镇儿童和未曾就业的老人。按保守的估计，“一老一小”群体人数在2亿以上。这个群体的医疗需求，既是我国医疗保险制度安排的最后一个空白点，也是基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系亟需解决的一个突出问题。

　　2007年7月，国务院发出《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。决定从当年起开展城镇居民基本医疗保险试点。凡不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。

　　按照规划，2007年在有条件的省份选择2至3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。

　　建立城镇居民基本医疗保险制度，是我国在建立城镇职工基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度之后，解决群众看病难、看病贵问题的又一重大举措，是完善我国社会保障体系的一个重大步骤。由此，我国从制度上实现了基本医疗保险对城乡居民的全面覆盖。

　　从城镇职工扩大覆盖到农民工

　　改革开放以来，随着我国工业化和城镇化的快速推进，大批农村富余劳动力进入城镇务工。据统计，2010年，全国农民工总数达到2.4亿多人。这支人数众多的农民工大军，已经成为产业工人的主体力量，为城镇的经济社会发展作出了重要贡献。但由于过去计划体制特别是户籍制度的限制，他们长期被排除在城镇社会保障体系之外。如何建立适合农民工特点的社会保障制度，使农民工真正成为产业工人，进城农民真正成为市民，这是统筹城乡发展，解决“三农”问题，加快城镇化健康发展，维护社会公平正义，保持社会和谐稳定，必须解决的又一个突出问题。