底线公平与社会保障的柔性调节

　　一、引言

　　曾几何时，福利国家以其高水平、广覆盖、无差别的社会保障制度而炫耀于世。然而进入20世纪70年代，它们就陆续陷入了支付危机；80年代则纷纷进行改革。症结何在？是保障水平太高，降不下来？是覆盖面太大，缩小不了？是公平度太强，以至于无差别发放？这些基于基本人权的问题，不容漠视。

　　其实问题的症结在于制度的刚性：其制度的建立过程是保障范围越来越大，保障项目越来越多，保障水平越来越高，这是一个普遍的、几乎不可逆转的发展趋势。这个趋势的必然结果是高福利逐渐达到国家财政难以支撑的程度，整个社会激励不足，发展趋缓。而此时，任何想要降低和缩小福利的努力都难以实行，如果硬要实行，就会引发社会不满和不稳。近几十年，人们在不断反思这项制度，有些国家还在政策上采取了一些应对措施，但问题并没有得到真正解决。在世界各地，尽管人们创造了不同的社会保障制度模式，但这种制度刚性却似乎是它所固有的。这项制度是否必然或迟或早、或快或慢地走向危机？它能否在社会还需要这项制度的时候继续存在，也就是社会保障制度的可持续性问题，引起了全社会的普遍关注。

　　最近，王诚在研究社会保障制度发展的长远趋势问题时，提出了“生命周期假说”，即各种社会保障制度形式必须经历产生、成长、高峰、衰退和消亡这5个阶段（王诚，2004）。

　　抽象地讲，任何事物都有类似的阶段。但如能找出不同阶段的特征和条件，将有助于我们实现建立这项制度时所预期的目的。正如虽然人人难免一死，但世世代代的人们还是不惜代价地投入卫生保健事业、发展医疗技术。对于社会保障制度来说，它的崩溃容易引起经济危机、社会动荡，使那些无力自救的贫者、老者、病残者、失业者以及所有原本只有依靠社会保障才能维持体面生活的人们陷入痛苦的深渊。竭力避免这种灾难，是人类良知不容推卸的责任。

　　理想的情况是：在人们还需要这项制度时，它能够继续存在；在人们准备好了条件时，它能够过渡到一项可以取代现行制度的更高级的制度。社会保障制度的这种可持续性和可过渡性是否可能？笔者认为，如要可能，关键在于解决它的制度刚性问题，使之增加一些柔性的调节机制。

　　事实上，最近20年来，无论是原有社会保障制度的改革，还是新的社会保障模式的探索，无论是学术研究还是制度建议，都在一定程度上自觉或不自觉地触及到了制度刚性问题。如艾斯平-安德森1990年出版的《福利资本主义的三个世界》一书，被称为“重新考虑福利模式的开始”（艾斯平-安德森，2003P1990）；吉登斯在论述“第三条道路”时提到的“积极的福利社会”（吉登斯，2000P1999），全面描述了从福利国家转型为“福利社会”的政策纲要。中国学者中，周弘1996年发表的论文就讨论了供给与需求的关系、社会行政的效率、私营福利的作用等问题（周弘，1996）。看来，对制度或机制的讨论，不能仅仅就制度论制度，就机制论机制，还必须明确它们背后的含义以及对它们的改革和重建依据。否则，这种改革和重建就难免过分受到一时的政治倾向、价值偏好和经济形势的左右，没有一个长远的、明确的目标和准绳，出现过多的短期行为。