不管是正向调节还是反向调节，理想的状态是社会保障支出增长率与GDP增长率之比为1.中国经济正处于转型时期，从发展阶段说，大约相当于工业化的中期，而社会保障制度则处于快速发展时期。由于中国人口总量大，转型成本巨大，对社会保障的需求也很大。1992-2001年间，我国的社会保障平均年增长率相当于GDP平均年增长率的1.46倍，总体增长速度偏快。其中，城市社会保障水平提高更快，有的年份，如1992年城市社会保障费用支出比1991年增长了85.8%.这种情况在中国目前的发展阶段事实上很难避免。如何调控社会保障总体支出水平使之接近理想状态？从底线公平的角度看，就是在社会保障总支出增长水平相当于经济增长水平的前提下，改变社会保障不同项目的优先增长顺序。事实上，我们过去对社会保障项目的出台顺序重视不够，往往是基础性项目还没出来，枝节性项目先出台了或者造成部分重叠，或者造成部分冲突。目前的优先顺序拟可调整为：抑制养老金的增长速度，加大最低生活保障金的财政支付力度；总体抑制医疗费用过快上涨，但适度增加对大病补助的财政支持；抑制对高等教育的财政支持，增加对公共基础教育的财政支持，尤其是加大对中西部农村和进城农民工子女义务教育的支持力度。

　　3.底线公平与社会保障多元主体的协调

　　调控增长幅度，调控增长速度，都是一些理性的目标，其中也许包含了一些规律性的认识，但关键是由谁来调控。社会保障发展本身是刚性的，如果调控者又只是政府，而政府的调控行为又是刚性的，那么柔性的调节机制还是体现不出来。引入底线公平概念的重要作用就是要把社会保障的刚性部分限定在一个范围内，让出更大的部分给柔性机制的发展留出空间：激励和支持非政府组织、企业、社区、家庭和个人在社会保障中担当重要角色，实现社会保障主体多元化。这些多元主体的共同特点，是花自己的钱办个人、家庭、社区和社会的事。花钱心痛，而不像那些不负责任的政府那样，是慷公共资源之慨。

　　非政府的社会保障主体的预算是硬的，而机制是软的，可调性很强。中国的社会保障制度建设不能只走政府办社会保险这一座独木桥，而要走多元主体协调互动的路，一旦非政府的保障主体形成了自己的活动空间，政府即使想拉选票，其活动空间也有限，再想侵入非政府保障主体的活动空间会受到强烈的反弹和限制。这样，某种健康的调节机制就可能形成。

　　具体地说，这里包括以下几个机制：

　　第一，责任共担和责任分担的协调机制。社会保险的基本原理就是责任共担，覆盖面越大，参保人数越多，缴费率越高，社会保险的抗风险能力就越强。但是，如果缴费和给付脱节，甚至为了追求公平而实行无差别发放，那就要求参保人必须有很高的责任共担意识，甚至是理想的社会责任承担者。否则的话，人人希望多索取，人人只想少缴费，甚至逃避缴费，那就成了酿成危机的根源。为避免出现这种情况，就必须寻求责任共担与责任分担的平衡。

　　经验表明，划分责任共担和责任分担的界线是非常困难的，特别是中国，在长期的计划经济条件下，实行国家保障模式，国家在实行低工资制度的同时，也就承诺了对个人养老、医疗等的保障责任。在实行市场经济以后，历史的惯性仍然延续下来：老一代要求对他们有所补偿，新一代又不愿承担既为老一代缴费又为自己积累的“双重责任”。国家为了推行改革，为了社会稳定，对下岗职工承诺“三条保障线”，对离退休职工承诺养老金“足额发放”，对低保对象承诺“应保尽保”，对社保基金承诺国家“财政兜底”。话说得很满，大包大揽。

　　企业见状，乐得趁机往后缩，逃避缴费，致使企业年金制度建设进展迟缓；非政府组织想参与进来也难以插手；个人则埋怨“改革就是要个人缴费”。如此一来，事情竟成了这个样子：好像所有人都不欠国家的，只有国家欠每一个人的。这样的责任结构就有很大的问题了。在这种责任结构基础上建立起来的社会保障制度必将是世界上最刚性的，也就是可持续性最差的，一旦政府治理体系出现问题，它就只剩下走向危机之一途了。

　　到底哪些责任要共担，哪些要分担？在一项制度中哪些属于责任共担部分，哪些属于分担部分？从不同的利益权衡和观察视角看，有不同的分法。“底线公平”概念提供了一个明确的界限：底线及其以下部分是政府的责任，同时也是全社会人人都要共担的责任，这是没有选择余地的，通常是法定的、强制的；底线以上的部分，企业负企业的责任，个人和家庭以及非政府组织等也要各负其责。给与自主选择的权利，同时也就等于承担相应责任的义务。

　　政府的责任主要是监督和宏观控制。不过，这里所说的分担并不是绝对的。有的要个人和企业共担，有的要个人和非政府组织共担，而在社会保险中仍然存在必要的共担部分，即使在底线以上部分也有共担的问题，只不过其强制的程度不同于底线以下的部分。尽管如此，加入个人和家庭的选择自由和责任，加入市场因素，加入非政府组织的作用，也就是加入了柔性机制。

　　第二，激励和约束的互补机制。在缴费和给付的关系上存在一个固有矛盾：越是缴费能力强的，参保积极性可能越低。对于巨富者来说，不参加养老保险，晚年生活也可无虞；不参加医疗保险，照样看得起病，而且可以自由选择医院和医生。而越是贫者、病者、老者、失业者参保积极性越高，缴费能力却低。如不跟进必要的激励和约束机制，社保基金的入不敷出必成定局。