所以，底线公平并不牺牲效率，毋宁说它是实现效率的必要条件。

　　三、底线公平的制度含义

　　底线公平概念不仅有制度含义，还有政治含义和文化含义。本文只讨论它的制度含义。

　　那么，“底线公平”所包含的制度性内容是什么？第一，最低生活保障；第二，公共卫生和大病医疗救助；第三，公共基础教育（义务教育）。

　　为什么底线公平的制度含义主要指这三项？它们与其他社会保障制度是什么关系？依据底线公平能够形成激励与约束相平衡的调节机制吗？为了回答这些问题，我们有必要讨论以下几个关系：在社会保障制度中，低保制度和社会保险的关系；在社会保险制度中，医疗保险与其他保险之间的关系；社会保障制度的合理结构问题。

　　1.最低生活保障制度具有底线公平的意义

　　关于社会保障制度的发展过程，有一种已被普遍接受的观点，就是“阶段论”，即认为社会救助制度和社会保险制度虽可同时存在，但他们标志着两个不同的历史阶段：前一阶段以社会救助制度为主，后一阶段以社会保险制度为主，而现代社会保障制度是以社会保险为基础的。或者说，从社会救助制度发展到社会保险制度，标志着现代社会保障制度的形成。

　　这个观点基本符合社会保障制度演变的历史事实，特别是依据了欧美国家社会保障制度的现成经验，就此而言，无可非议。现在的问题不在于是否承认这个历史事实，而在于如何解读它。解读有两种：一是学理意义上的解读；一是时空结构差异意义上的解读。从学理意义上，我们承认社会保险制度的合理性；但从时空结构的意义上，我们必须对中国社会和西方社会的差异性有足够的估计。

　　发达国家的社会保险制度要求的社会成本太高。（1）要求个人收入比较透明，监督比较容易。（2）要求税收体系比较健全，公民纳税意识强。最近日本爆出的社会保险危机令人瞩目，据统计，37%的日本人目前没有按照法律规定缴纳养老保险金，其中，20-29岁的青年人中，有50%以上拒绝缴纳保险金，高达1/3以上的政府要员也欠交保险金，其中竟包括首相和各部大臣。（3）要求经济持续稳定增长。

　　欧洲国家的高福利主要是由于20世纪70年代完成工业化后，经济水平较高，因而对经济的支撑能力估计过高。1974-1975年发生的经济危机，使经济出现负增长，社会保障水平却由于刚性作用而继续正增长，从而导致了社会保障制度危机。如联邦德国的经济增长率由1973年的4.8%突降为1974年的-0.1%，1975年的-1.3%，而同期社会保障水平增长率却由112%上升为1.9%和3.8%.法国和英国也发生了类似情况。这说明社会保险制度会起到放大和加剧经济危机，并延长经济衰退期的作用，这是发展中国家必须警惕的。（4）福利国家在推进社会保险制度时，经济全球化的程度并不高，而现在资本在世界范围内的流动极为容易，这给高税收制度的维持和发展中国家税收水平的提高带来了困难。中国的社会经济条件难以支付以上社会成本。经验已经证明，在中国全面推行社会保险遇到了很大困难。

　　虽然政府经过长达20年的努力，到目前为止社会保险制度也仅能覆盖10%的总人口（参加养老保险的有1.2亿人，参加医疗保险的有1亿人），这两年大力“扩面”，但速度不快，其原因应从制度上做根本的反思。

　　中国的社会保障制度应以最低生活保障制度为基础。因为这项制度被实践证明是花钱最少、效益最好的社会保障制度。近几年，中国政府加快最低生活保障制度的建设，保障对象和资金规模连年翻番：从2001年开始，中央财政承担当年最低生活保障支出42亿元中的23亿元，约占55%，其余由地方财政配套支出。自此以后，中央财政低保金支出连年翻番，2003年纳入低保的人数已达2246万人，各级财政支出低保资金151亿元，其中仅中央财政就支出92亿元。

　　这几年许多人在问：中国的基尼系数已经突破了警戒线（2003年为0146），城乡差距为世界之最（报道的为3∶1，实际为5∶1或6∶1），下岗失业人数达2000万人，流动就业人数在1亿人左右。如按世界许多国家的经验，按许多得到公认的理论推断，中国社会将会出现危机。但是，中国却一直保持了社会的整体稳定，即使在经济大起大落、发生通货膨胀、经济过热的情况下，仍能“软着陆”，社会并没有发生大的动荡。这是为什么？显然，这里起作用的原因很多，可做的解释也很多，不能归于一个原因，也不能定于一家之说。但其中，社会保障特别是最低生活保障制度有一份功劳。因为，如果说有些制度在造成富者愈富、穷者愈穷的社会分化，即使社会保险制度也只是达到富者亦（照样）富、穷者亦（仍然）穷的结果，而低保制度针对的对象却十分明确：使贫穷者生活有所改善或能走出贫困。它能够最明显地起到缩小社会不公平程度的效果。