养老保险的统筹层次，实质上决定着这一制度的统一性、公平性与互济性程度，也直接反映着制度运行的管理本位与责任本位，因此，统筹层次问题是养老保险制度的根本性问题。我国现行的职工基本养老保险制度，是在计划经济时代企业职工退休制度基础上，通过借鉴德国为代表的绝大多数国家现收现付型社会养老保险和以智利、新加坡等极少数国家为代表的完全积累型个人账户养老保险，选择的社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）模式，其本意是在保障现有退休人员基本生活的同时，化解因人口老龄化对未来制度发展的冲击，它可以称之为具有中国特色的制度创新。

　　在改革开放前，我国职工养老保险是依据1951年制定的《劳动保险条例》及其实施细则建立起来的，当时的劳动保险费按照企业和职工工资总额的一定比例提取，其中的30%统一上缴全国总工会形成社会保险总基金并在全国范围内调剂使用，其余70%由企业自行管理。“文化大革命”期间这一制度遭到了破坏，职工的养老保险蜕变为由企业包办，当企业因亏损而无法自行解决时再由政府给予相应的财政补贴，是一种国家负责、单位包办的现收现付型模式。

　　改革开放后，由于市场竞争必然带来企业优胜劣汰，职工就业不再是终生铁饭碗，原来由单位包办的职工养老保险也就难以为继。在20世纪80年代，一些地方出现按行业（如纺织行业等）统筹调剂使用退休费用或者由当地劳动部门统一管理的地方退休费用社会统筹现象，基本上处于地方自主、范围窄小、分割统筹、分散管理状态。

　　1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该决定根据当时地方分割统筹现实，曾要求“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”不过，这里的省级统筹只是将各地市的养老保险基金结余部分按比例上缴到省一级，再由省一级根据不同地市的需要调剂使用。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确“基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合。”同时提出两个“统账结合”实施办法由各地、市（不含县级市）选择，并允许结合当地实际对实施办法进行修改，结果全国各地一下子冒出了数以百计的统账结合方案。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对五花八门的地方统账结合方案进行整合，同时再次要求各地逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡；与此同时，行业统筹日益坐大，从90年代初期的个别行业迅速扩展到包括铁道部、交通部、邮电部、水利部、民航总局、煤炭部、中国有色金属工业总公司、电力部、中国石油(601857，股吧)天然气总公司、中国工商银行(601398，股吧)等10多个部门，形成了条条分割统筹与块块分割统筹并存的格局。鉴于这种格局直接损害了企业职工养老保险制度的完整性与公平性，引发了相应的社会矛盾，在1998年3月组建新的劳动和社会保障部后，国务院于同年8月发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，再次强调要加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将行业统筹全部移交地方管理，即所谓属地管理。不过，行业统筹移交地方的工作雷厉风行，效果明显，而地方统筹提升到省级统筹的工作却进展缓慢。