中央政府2009年曾计划在30%的基层公立医疗机构中试点基本药物制度，2010年要求各地将试点范围扩大到60%。各地贯彻落实的进展相当迟缓，主要原因在于制度的设计本身存在诸多不尽合理之处，无法为基层公立医疗机构提供一个良好的激励机制。

　　除此之外，强行推进基本药物制度还产生了一系列新的问题。

　　在推行基本药物制度以前，基层公立医疗机构的药品销售不受15%药品加成管制约束，而是由其自主采购、自主确定零售价格，只要不超过国家规定的最高零售限价即可。在这种制度下，批零差价全部归基层医疗机构所有，采购价越低，其获利也就越多。由于基层医疗机构面临着零售药店和民营诊所的竞争，其药品零售价格不可能高出竞争对手太多。

　　为了获得更多盈利，一般而言，基层医疗机构会想方设法寻找性价比高的进货渠道，并且在可能的范围内竭力压低采购价。尽管加价率均超过40%，甚至达到100%左右，但由于采购价很低，其零售价大多低于当地公立医院的药品价格，更低于当地物价部门规定的最高零售价。由于争相从价格较低的进货渠道采购药品，推行基本药物制度以前，基层医疗机构中很少出现返点和回扣现象，也基本没有药价虚高的问题。

　　2010年，情形发生了变化。由于实行基本药物的集中招标并推行零差价政策，基层医疗机构（尤其是乡镇卫生院）已经开始与药企协商“返利”和“回扣”问题。道理很简单，执行零差价政策相当于实施了药品加成管制。为了获得更大的利益，各地首先在基本药物的集中招标环节中设法留下不少高价中标的药品，同时在降低平均中标价上做一做表面文章。基层医疗机构在实际采购中自然会让“高价标上量、低价标流标”。由于实施零差价政策，基层医疗机构不能直接在账面上从基本药物的销售上获取“利润”，但是它们完全可以向那些提供高价标的医药企业要求“服务”、“返点”甚至赤裸裸的“回扣”。

　　指望通过加强政府监管来杜绝基层医疗机构的上述暗箱操作行为，无异于祈求观世音显灵。事实上，目前公立医院向医药企业争服务、拿返点、（其医生）吃回扣，是众所周知的普遍现象。这一现象已经存在多年，各级政府束手无策，医药企业则是敢怒不敢言。虽然政府屡屡出台各种行政化措施加以治理整顿，冀望于各种行政化检查，但效果不彰。如果政府连数量有限的公立医院都没有管好，如何能够管好数量众多、分散在农村地区的乡镇卫生院呢？

　　行政化的铁索桥固然是一个桥，但是这种在计划经济时代搭建的桥梁在改革的时代理应拆毁。如果新医改走上了行政化的老路，那么其最终“基本不成功”的可能性就会变成必然性。