“做小”背后的财政压力

所谓“做小做实”个人账户，是指把以前个人账户的缴费工资比例降低，所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理，全部形成真实积累；统筹账户基金积累则全部用于当期养老金发放。

20世纪80年代中期以前，中国养老保险体系实行现收现付制。在这种模式下，国家机关、事业单位职工的社会保险、职工福利和军人社会保障以及社会救济、社会福利经费由政府预算拨款，实行逐年现收现付；企业职工的社会保险和职工福利均列入企业当年的成本开支，实报实销。养老保险的负担在代际之间进行转移，即由在职职工一代人负担已退休职工一代人的养老费用，在职职工本人则由下一代人负担。

当退休人口和在职职工人口比例相对稳定时，现收现付制运行也相对稳定。随着人口老龄化的发展趋势，退休人口比重逐年增加，现收现付制必然面临未来入不敷出的巨大支付风险。20世纪90年代，为应付老龄化浪潮，中国养老制度始选择从现收现付制向部分个人积累制转轨。

1993年，十四届三中全会提出个人养老实行统账结合制度的目标，这就是建立部分积累制，形成社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，简称“统账结合”。在目前部分积累制框架下，统筹账户对应的是以往的现收现付制，以当期职工缴费支付当期退休人员养老金；个人账户对应的是基金积累制，在每个在职职工名下设立专门的养老金账户，通过其个人缴费形成积累，交付有关机构合理投资经营保值增值，以此缓解退休人口增加造成的现收现付制度下的支付危机。个人账户由企业和个人共同缴纳，统筹账户完全由企业缴费。

从养老保险改革的角度，城镇职工可分成三类：在改革前退休的职工为“老人”；改革前参加工作而在改革后退休的职工为“中人”；在改革后参加工作的职工为“新人”。

在以往企业的国有体制下，“老人”和“中人”在改革前并无个人积累，但未来仍须支付其养老费用，这意味着国家对这部分人负有“隐性债务”。由于金额巨大，国家财政很难一次性拿出资金来补偿国家对“老人”和“中人”的隐性负债。这在相当大程度上影响了现行养老保险制度的设计和运行。

建立统账结合养老保险制度的决策，此后以国务院1997年26号文件的形式在全国推广，但并未能够真正执行。参保职工及企业虽然按照社会统筹和个人账户的不同费率分别缴费，但个人账户只是名义账户。其原因是由于隐形负债沉重，历年大部分省份当期养老金发放缺口巨大，社保部门均挪用个人账户资金以保证当期发放，因而没有形成真实积累，形成了个人账户的空账。