养老保险体系暴露出的复杂问题既有体制转型不彻底的原因，也有经济发展不平衡的矛盾，亦有制度设计自身的缺陷。改革的顶层设计不能仅仅局限于制度体系内部调整，应该置于劳动力市场和整体经济框架之中。制度长期稳定运行始终要依靠持续的生产率提升和经济发展，改革方向是建立与劳动力市场相适应的养老保险体系，实现养老保障与经济增长的双赢。
养老保险体系迎来人口转变与经济调整前所未有的挑战
一是可持续性问题无法回避。伴随着中国经济增长放缓，“十二五”时期城镇职工基本养老保险也进入平稳发展阶段，参保职工年均增速从“十一五”时期的6.5%下降到3.9%，基金收入年均增速下降到10.6%，离退休人员增速已经超过在职职工，基金支出增速也超越基金收入，当期结余已经出现拐点。“十三五”时期养老保险基金收入增长将持续放缓，主要取决于两个因素：一是覆盖率继续扩大的难度加剧，劳动年龄人口开始绝对减少，城镇正规部门就业人员基本都纳入保险体系，非正规部门和中小企业的就业人员成为扩面的主要对象，但受到就业稳定性不高、缴费负担过重、账户可携带性较差等约束；二是缴费基数难以持续大幅提高，伴随着经济增长放缓和工资水平增速下降，与工资水平直接挂钩的缴费基数增幅也将同步下调。另一方面，养老保险基金支出将持续快速增长，同样取决于两个因素：一是制度赡养率将加快提高，人口老龄化步伐加快，离退休人员将快速增长，超过参保职工的增速将是常态，过去十几年相对稳定的制度赡养率格局将被打破；二是
养老金水平保持刚性增长，城镇企业职工养老金标准2005-2015年连续以10%增速上涨，养老金刚性的增长速度甚至已经超越同期GDP、劳动生产率、城镇居民可支配收入以及实际工资水平的增速。
如果不改革，“十三五”时期养老保险可能出现当期收不抵支现象。即便是乐观估计，假定基金收支继续保持“十二五”时期的趋势变化，预计到2019年基金收支平衡状态就会被打破，当期结余下降到-618亿元，当期结余率为-1.5%。若不考虑各级财政补贴，仅仅观察养老保险体系自身运转状况，2013年2.3万亿元基金收入中包含了财政补贴3019亿元，扣除之后当期基金结余仅为1200亿元，当期结余率从18.6%下降到5.3%。按照这一趋势2016年就会出现当期收不抵支，养老保险体系将不得不依靠历史结余赖以为继。
二是公平性矛盾仍然存在。首先，双轨制背景下的养老金差距矛盾依然较大。连续十多年较快速度上调企业养老金待遇，使得企业与机关事业单位平均养老金差距从2005年前后的2.0倍下降到目前1.4倍，但这一差距仍然不能被广泛接受。若寄希望于依靠这一途径解决公平性矛盾，整个“十三五”时期仍然要保持年均10%的幅度上调企业养老金，在宏观经济调整背景下其难度可想而知。其次，简单的“公平”不一定完全合理，反而带来新的公平性问题。待遇调整规则已经脱离了养老保险制度原则，既没有与宏观经济指标（如GDP增速、城镇居民收入或工资水平增长）挂钩，也没有合理反映微观个体的参保缴费情况。第三，市场部门长期为公共或准公共部门养老埋单，代际公平性已经留下隐患。以2012年来看，城镇企业
职工养老保险的参保职工构成中民营企业占到50%，而离退休人员构成中国有和集体企业占到75%以上，国有和集体企业制度赡养率接近70%，而民营企业和外资企业的制度赡养率分别仅为15.3%和3.4%。未来市场部门中的“新人”陆续退休，若养老保险体系无法正常运行，他们的待遇不仅难以像今天这样持续大幅提高，甚至可能被迫削减。
