这13个省份共做实个人账户基金1570亿元，仅占到目前个人账户累计记账额17609亿元的8.9％，“空账”的金额仍高达16039.4亿元。

　　面对超过90％的“空账”率，乌日图表示，“空账”问题的严重性并不仅仅是现有的资金缺口，还有“空账”的规模在继续大幅度地增加，如2009年的个人账户“空账”额比上年新增了2484.7亿元。

　　“目前的"空账"仅涉及城镇企业基本养老保险已参保的2亿多职工，如果考虑到现行制度扩面，以及机关事业单位养老保险制度改革、退役转业军人等和现行制度的衔接，按照视同缴费年限需要填补的个人账户，资金缺口将会更大。”这是让乌日图更为担心的问题。

　　做实账户路径：做实个人账户有着现实的困难

　　人力资源和社会保障部社会保障研究所原所长何平表示，财政资金紧张，特别是地方财政的支付能力有限；中央提出养老保险全国统筹以后，让一些地方政府有了观望的心理，都希望由中央财政替地方埋单；近2万亿元社保基金的投资运营还没有一个妥当的制度安排，也让包含其中的养老保险个人账户基金的保值增值成为悬案。

　　“这些都使得推进养老保险个人账户做实举步维艰。”何平对《财经》记者说。

　　记者采访的数名官员学者都赞同做实个人账户，但在时间和步骤安排上意见略有不同。乌日图建议，通过一次或者分两年做实个人账户，以便于在“十二五”期间实现养老保险全国统筹的目标。

　　何平则认为，养老保险个人账户应该做实，但从长远看“十二五”并不是做实账户的最后期限。因为随着时间的推移，实行“统账结合”的退休人员的数量逐年递减，相应的统筹基金的盈余会越来越多，巨额“空账”在短期内应该不会影响现实养老金的支付。

　　何平建议，做实个人账户可以采取小步快走的方式稳步推进，以两年做实1％的速度，全国可能需要十年的时间来做实个人账户，即按照8％全额做实个人账户。

　　在要求各地逐步做实个人账户的同时，国务院还进一步强调要加快提高社会养老保险的统筹层次。因为统筹层次太低，不仅影响到职工养老保险关系的转移接续，更重要的是难以发挥社会保险基金统筹互济的功能。

　　但到目前为止，真正实现养老保险省级统筹的省市很少，大部分省市只是建立了省级调剂金制度，统筹调剂的能力十分有限。

　　“出于地方利益的考虑，养老保险统筹基金结余多的地方不愿意提高统筹层次，而且因预期迟早要实行基金的全国统筹，所以现在分散在各地的养老保险统筹基金结余也存在着被"分光吃尽"的危险。”乌日图通过调研发现。