不少专家将民营养老机构的运营困难归因于缺乏补贴。尽管专家们曾乐观预计，全国1.67亿老年人口可撬动1万亿元规模老龄产业，但事实上，由于中国老年人普遍贫困的状态，养老服务市场有效需求不足，市场化养老机构发展迟滞。真正需要机构养老服务的高龄老人，其有限的支付能力不仅限制了企业的定价空间，护理服务的高人力、管理成本更抑制了企业的利润。

　　根据原上海市人大代表李传福为本刊记者提供的账单，在上海建立一所严格符合国家标准和劳动法规的养老院，每月人均基本成本达到3500元以上。这已经超出了绝大部分老人的支付能力。在未富先老的格局下，单凭私人之力必然难以维持，何况，民营资本也有追求回报的需求，矛盾更加尖锐。

　　在不少学者看来，面对未富先老的现实国情，政府应为相当一部分的养老服务埋单。但如果埋单的方式依然是政府亲力亲为运作公办养老院，无疑会再次陷入供应不足、效率低下的陷阱。对此，杨团开出的药方是，“将政府的财政优势与市场化的管理运作相结合，大力推行‘公设民营’。”

　　所谓公设民营，即是政府补贴机构硬件，交由民间机构市场化运营。在香港和台湾，此种方式已被广泛运用。政府按规划新建养老院后，通过公开的招投标寻找合格的民间机构运营，并对其服务质量及财务进行严格的考核监督，以低于市场价格收住经过评估后的老人。在杨团看来，“公设民营的方式可以实现效益最大化”。

　　这一思路事实上也得到了政府方面认可。此次《征求意见稿》明确提出，在确保国有资产保值增值、维护老年人合法权益的前提下，“积极支持以公建民营、民办公助、委托管理、合资合作、购买服务等多种方式发展养老服务事业”。

　　但在此框架下，目前与公设民营相关的配套措施还未考虑。未来投资有多大规模将进入公设民营机构，如何明确“公”“民”双方的责任与产权，如何建立非营利组织的会计准则等，仍需进一步讨论。虽如此，在王振耀眼中，“这仍是民间机构发展的契机。”

　　不过，李传福认为，当前大多数的民间机构还很弱势，既没有资金，也没有人才，“要让政府拿出来，你得说服人家，我民间机构来做会比你政府做得更好”。

　　闫青春说，真正的公设民营包含着两层含义：对于新建的养老院，要通过招投标的方式，引入民间机构；已有的公办养老院，则要继续进行事业单位改革，推进法人治理。最终公办养老院的运营者都是非行政化的独立主体。

　　杨团则表示，通过市场竞争，各运营机构可以形成管理品牌，并实现一定资本积累，也可以进而购买自己的资产，转型为民办公助的机构。至于高端市场，则由民办民营的机构充分竞争，提供更高档次的服务。

　　公设民营求平衡

　　显然，中国老人的支付能力决定现阶段纯粹的养老产业很难获得高额利润。杨团认为，养老机构目前离不开政府早期的扶持。但她也指出，为获得良性发展，同时还需要建立科学的游戏规则。《征求意见稿》发布，政府态度的转变，也被看做推动制度建设的转折点。

　　在上一轮社会化过程中，亦有一些公设民营的机构涌现，其经营模式分为“承包”和“委托”两类，至今从总体观察均难言成功。

　　承包模式覆盖面最广。即政府建房后，由民间机构承包，交承包费后自负盈亏。承包费依合同而定，有的是按比例分配收益，有的是约定固定管理费用，或者直接体现为房租。在这一模式下，“政府成了收房租赚钱的人”。每年按市场价向政府缴纳70万元房租的江西省南昌市社会福利院老年颐养中心负责人说。