建立和完善新型农村合作医疗制度是中共中央、国务院为帮助农民抵御大病风险，重点解决农民因病致贫、因病返贫问题而做出的重大举措。从2003年下半年开始，在国务院的统一部署下，各级政府加强领导，卫生部门与相关部门密切配合，积极推进新农合制度建设，取得了很大成效。
一、探索建立适应农村发展的医疗保障制度
20世纪80年代以后，农村的经济体制和社会状况发生显著变化，传统农村合作医疗出现大面积滑坡，农村人口的90%左右需要自费医疗，农民因病致贫、因病返贫逐渐成为突出的社会问题。2002年10月，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确提出：各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，到2010年在全国农村基本建立起新型农村合作医疗制度。
(一)新型农村合作医疗制度呈现六大特点
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，大病统筹、逐步向门诊医疗延伸的互助共济制度。遵循自愿参加，多方筹资；以收定支，保障适度；先行试点，逐步推广的原则。
与传统合作医疗相比，新农合的主要特点是：一是加大了政府的支持力度，中央和地方财政对参加新农合的农民给予一定补助；二是农民以家庭为单位自愿参加，体现了农民互助共济的合作原则；三是以县为单位统筹和组织实施，增强了抗风险和监管能力；四是以大额医疗费用补助为主，兼顾门诊小额费用补偿，重点减轻农民因患大病造成的经济负担，缓解农民“因病致贫、因病返贫”的矛盾；五是由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，加强领导、管理和监督，同时赋予农民知情权和监管权；六是同步推进农村医疗救助制度，改善最贫困人群的基本卫生保健问题。
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