延长退休年龄还是增加缴费基数：养老金改革的路径选择与政策效应

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[导读]：随着人口老龄化加剧和预期寿命延长，我国养老保险体系面临预期养老金支付严重不足的挑战。本文基于总量视角建立基础养老金收支模型，利用中国人口预测数据，分别测算基于实施“延长退休年龄”和“增加缴费基数”两种不同的改革策略未来30年中国基础养老金的收支余额，并评估政策效果。研究结果表明，“推迟退休年龄”对缓解养老金基金支付压力作用明显，但存在增加就业压力等负外部性。“增加缴费人数”亦可以缓解养老金支付困境，且不存在负外部性，但推行时间缓慢，或将产生新的公共财政压力。

　　从长期看，我国将达到人口老龄化的高峰，此时增加退休年龄的效果优于增加缴费人数。原因是：第一，增加参保人数受到劳动人口数量的限制，随着参保覆盖面的不断扩大，参保率增加速度不断下降，直到等于我国的新增就业率，参保率将不再增加。第二，增加缴费基数的政策实施困难。因为扩面的重点是私营企业(包括大量的乡镇企业)和个体工商户及其从业人员，为调动其参保积极性，企业仅需缴纳工资总额的10%(制度内现有企业缴费率为20%)作为社会统筹基金，却同已参保企业职工遵循同一计发办法，享受同样的待遇。该措施虽然有效地调动了个体工商户和灵活就业人员的参保积极性，扩大了基本养老保险覆盖面，但与普通企业职工缴费相比，这缺失的10%的社会统筹基金将全部转化为政府财政负担。第三，各地在实施增加缴费基数政策时存在很多问题。比如有些省市在“扩面”工作中为完成指标，采取“前补后延”政策，把不符合国家规定的单位和个人纳入到覆盖面中，给养老金收支带来新的风险。因此，扩大覆盖面虽然有助于缓解短期的基金困难，改善短期基金收支状况，却会加重长期财政支付负担。

　　因而，在增加养老金积累方面更有效率的方案应该是推迟退休年龄。但是，该方案也有其缺陷，主要是政策实施中存在多种负外部性。第一，推迟退休年龄会导致就业压力增加。中国经济发展水平不高，人口规模庞大，推迟退休对年轻人口就业的挤出效应不得不考虑。第二，推迟退休与中国传统文化相冲突。中国传统观念认为，60岁应该是享受天伦之乐的年龄，推迟退休可能会引起职工不满，影响社会稳定。第三，推迟退休会造成从事体力劳动的劳动者健康方面的损害。我国的人口健康预期寿命不高，根据世界卫生组织公布的191个国家的健康预期寿命的排行榜，我国居民平均健康寿命是62.3岁，在世界排名第81位。推迟退休年龄对于体力劳动者和特殊岗位工作者来说是不公平的，因此，退休年龄推迟必须考虑行业因素。第四，中国目前临近退休的劳动力群体是过渡和转轨的一代，他们的人生经历了新中国曲折发展中的历次失误，年龄越大所受教育水平越低。一旦延长退休年龄，高年龄组的劳动者会陷入不利的竞争地位，工作选择空间变窄，甚至陷入老年失业风险，既丧失了工作，又一时拿不到退休金，这种制度安排对这一代人是缺乏正义的。第五，按照目前“统账结合”的养老金政策，推迟退休年龄会增加个人账户的支付，而社保基金投资渠道少，保值增值能力不强，养老金偿付风险增加。因而，应该积极探索推迟退休年龄的具体方案，最大限度地减少其负外部性，支持基础养老金制度的长期可持续发展。

　　感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

　　①参见《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，1997年7月16日。